华尔街日报的Justin Scheck, Betsy McKay，and Rob Barry报道了俄罗斯寡头阿利舍尔·乌斯马诺夫的公司免受制裁的问题。乌斯马诺夫拥有一家铁矿公司并向全世界运送生铁，因此对他的制裁将对世界钢铁的价格有巨大的影响。美国为了避免这些影响，以及制裁可能引发的诉讼而对乌斯马诺夫的公司进行了豁免。但政府内也有反对人士认为这会使制裁变得没有意义。

3月3日，即美国财政部制裁俄罗斯寡头阿利舍尔·乌斯马诺夫（Alisher Usmanov）的当天，一艘货船抵达阿拉巴马州的莫比尔，装载着5.3万吨生铁，准备运往密西西比州的一家钢铁厂。运输记录显示，这批货物来自占乌斯马诺夫大部分财富的公司的一个子公司。另一家子公司拥有运送这些货物的航运公司。

这一切都很合法。

在俄罗斯入侵乌克兰后实施经济制裁时，美国官员创造了一些豁免情况。现任和前任的财政部官员表示，他们担心的是，像乌斯马诺夫这样的寡头利益与全球经济交织得太深，遏制他们的业务可能会引发更大型的经济痛苦和法律反击。

财政部长珍妮特·耶伦在宣布对包括乌斯马诺夫在内的俄罗斯寡头的处罚时说，这些措施将“使普京最亲密的亲信及其家庭成员付出巨大代价，并冻结其资产。”

同时，财政部设置的豁免确保了这些目标人物的损失，比拜登政府所声称的可能更温和。美国称这些人为世界上最富有的人之一，部分原因是他们支持俄罗斯总统普京。

美国官员在惩罚俄罗斯亿万富翁时面临着复杂的计算。扣留游艇和飞机使他们失去了奢侈的舒适感，并产生华丽的头条新闻。但冻结他们的企业可能会引起市场动荡，损害与受制裁个人无关的寡头公司的投资者，并导致成千上万的工人失去工作。

因此，根据本报审查的，现任和前任财政部官员以及财政部和国家安全委员会的内部邮件，尽管制裁有助于阻碍俄罗斯的经济，但美国政府对扰乱全球贸易的担忧促使它淡化或避免了对俄罗斯的主要实体和个人实施金融处罚。

一位熟悉会议的人士说，负责监督制裁的官员、财政部副部长瓦利·阿德耶莫本周前往伦敦，会见了对制裁表示关切的投资者。据这位人士称，如果没有大范围的豁免，即使美国没有强制要求，投资者也可能从任何与受制裁个人有关的公司撤出他们的资金。

缓解对乌斯马诺夫的影响

现任财政部官员说，财政部对乌斯马诺夫的措施有所保留，是因为担心削减他的商业帝国可能会对全球贸易产生计划外的影响。在3月1日主题为“乌斯马诺夫缓解方案”的电子邮件交流中，财政部官员丽莎·帕卢科尼向同事们介绍了这项计划。她在本报查看的一封电子邮件中写道：对公众“传达的信息将是我们继续调查他的实体……或之类的事情。”

帕卢科尼没有回应评论请求，财政部拒绝让她出面。财政部的一位发言人说：“对俄罗斯精英的金融制裁立即切断了他们的财富，他们进行或接受付款的能力，他们的旅行，以及他们从公司获取收入的能力。美国将继续冻结和扣押这些精英及其代理人的资产，因为他们支持普京总统对乌克兰的无端入侵。”

财政部官员说，财政部的工作时间很紧，无法对制裁乌斯马诺夫将如何影响全球贸易进行详细分析。一位熟悉这一过程的人士说：“通常情况下，当我们对精英人物采取行动时，我们会花时间了解他们的持股情况，并提出详细的缓解计划。”这位人士说，在这种情况下，财政部决定“立即追查个人”，然后再决定是否追查公司，直到它能够更好地了解公司与全球贸易的关系。

据一位熟悉财政部审议情况的人士称，乌斯马诺夫的净资产目前据福布斯估计为125亿美元，他与世界各地的数百家公司有联系。他的主要的公开资产是OOO USM控股公司，这是一家俄罗斯金属、采矿和电信集团，他持有49%的股份。

制裁不适用于被制裁对象拥有不到50%股份的实体。而财政部制裁寡头时的常规做法，是阻止乌斯马诺夫持有多数股权的企业，但财政部却选择发布了一份特别附录，豁免了他拥有50%或以上股份的所有企业，除非另有规定。目前还没有另外的规定。

美国可以封锁与乌斯马诺夫个人有关的资产，如银行账户和住宅。当财政部封锁资产时，它禁止美国人和企业使用、转让或以其他方式与之进行交易。美国封锁了它所称的乌斯马诺夫拥有的一艘游艇，以及一架空客A340-300飞机。

但他的商业实体可以继续与受美国管辖的公司进行交易。他仍然可以从设在俄罗斯的公司接收卢布资金，这些公司不在财政部的管辖范围内。

总部设在伦敦的风险咨询公司Aperio Intelligence巴黎办事处负责人乔治·沃洛欣说：“我以前从未见过任何此类豁免，尤其是针对俄罗斯的亿万富翁。”

这些例外情况有助于消除对向美国钢铁制造商钢铁动力公司运送5.3万吨生铁的合法性的疑虑。钢铁动力公司的一位发言人说，公司依赖外国供应商提供生铁，这是一种制造钢材的原材料。她说，自2019年以来，公司从USM的子公司Metalloinvest购买了略多于100万吨的生铁，而且根据合同规定，今年它有义务从这家公司购买一定数量的生铁。

财政部的措施也允许乌斯马诺夫的公司继续支付给美国的债券持有人，其中包括管理美国人退休投资的基金。USM公司的代表格里戈里·列夫琴科说，“乌斯马诺夫创办的许多公司确实是国际供应链的重要组成部分，”他补充说，这些公司为全球50%的商家提供热压块铁，这是一种钢材生产的原材料。

乌斯马诺夫拒绝接受采访。列夫琴科说，他认为对自己的制裁是“毫无根据和不公平的”，并补充说，乌斯马诺夫没有“获得任何东西，也没有从任何国家或政府（包括俄罗斯）那里受益”。他说，游艇和飞机等个人财产都在不可撤销的家族信托中，而乌斯马诺夫并不是其中的受益人。

乌斯马诺夫是脸书（现在的Meta）的早期主要投资者，在这家社交媒体公司上市后不久，他就获得了丰厚的利润。根据USM网站上最近删除的部分内容，他还投资过推特、Spotify、爱彼迎、优步和阿里巴巴等其他科技公司。列夫琴科说，他不再拥有这些公司的股份。列夫琴科说，已从商业活动中退休的乌斯马诺夫还从俄罗斯的公司获得了股息收入。但他说，他并不持有这些公司的控股股权。

乌斯马诺夫是美国政府因入侵乌克兰和其他俄罗斯政府行为而被制裁的数百名俄罗斯亿万富翁、政治家和公司中的一员。

熟悉财政部审议情况的人士表示，美国避免了制裁拥有伦敦切尔西足球俱乐部的罗曼·阿布拉莫维奇，部分原因是担心他持有的钢铁产品。阿布拉莫维奇拥有英国钢铁制造商耶弗拉兹公司29%的股份，这家公司在俄勒冈州和科罗拉多州经营炼钢设施。

据本报本月的报道，阿布拉莫维奇多年来一直否认与普京有密切的关系，但他已将自己重新塑造成一名和谈者。尽管财政部已经准备对阿布拉莫维奇实施制裁，但白宫在乌克兰总统泽连斯基表示阿布拉莫维奇是他和普京的中间人后，将制裁搁置。阿布拉莫维奇拒绝发表评论。

财政部同样允许美国公司继续与某些受制裁的俄罗斯银行，包括几家国有银行，进行与石油和能源生产有关的交易，至少到今年6月24日。而且，美国允许俄罗斯能源公司的商业活动继续进行，尽管它禁止了俄罗斯石油进口。

美国也没有制裁寡头阿列克谢·莫尔达索夫，他在俄罗斯拥有北方钢铁公司，这家公司向欧洲出口钢铁，主要用于建筑业，欧盟在乌克兰入侵开始几天后对其进行了制裁。莫尔达索夫在一份书面声明中说：“我与当前地缘政治紧张局势完全没有关系，我不明白欧盟为什么对我实施制裁。”

莫尔达索夫拥有北方钢铁77%的股份，这对公司的影响是深远的。发言人阿纳斯塔西娅·米沙尼娜表示，欧盟对莫尔达索夫实施制裁后，这家拥有5.2万名员工的公司立即损失了约三分之一的销售额，并面临债务违约的风险，尽管还有资金可用。

经济之痛

美国富理达律师事务所的国家安全律师克里斯托弗·斯威夫特说，在美国面临通货膨胀和高油价的情况下，这种情况尤其敏感。他在进入私人律所之前曾帮助财政部执行制裁。

熟悉审议情况的人士说，财政部内部对乌斯马诺夫的制裁方案存在分歧。其中一位人士说，乌斯马诺夫的豁免“基本上把针对他的措施变成了一个公关事件，而不是一个金融事件”，这位人士希望这些措施更加严厉。

现任和前任财政部官员表示，在特朗普政府于2018年对亿万富翁铝业大亨奥列格·德里帕斯卡及其控制的能源和铝业公司实施制裁之后，财政部变得更加谨慎。这些制裁涵盖了德里帕斯卡拥有的50%以上的企业。

俄罗斯和制裁方面的权威人士表示，美国对德里帕斯卡实施的这些制裁，是因其代表俄罗斯政府行事，也是就俄罗斯在乌克兰、叙利亚等各地的行为向普京进一步施压的一部分，这给财政部带来了问题。制裁搅乱了全球商品市场，使铝价飙升，并激怒了美国的盟友。

财政部在当年晚些时候给当时的参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔的一封信中说，德里帕斯卡的俄罗斯铝业在美国、爱尔兰、瑞典和其他国家的子公司“如果没有有限的制裁缓解措施，将面临关闭”。德国公司西门子、梅赛德斯-奔驰和大众汽车的商业活动都受到了制裁的影响。财政部颁发了许可证，允许他们继续经营。

瑞典俄罗斯问题专家和高级研究员安德斯·阿斯隆德说：“很多人都会失业，也会有很多人因此而破产。”

西门子和梅赛德斯-奔驰表示，他们已经结束了他们的合资企业。大众汽车表示，其合资企业在持有财政部的外国资产管理处的90天许可证的情况下继续经营，许可证最后一次于1月底更新，这个部门负责处理制裁事宜。

俄罗斯铝业的母公司EN+集团与俄罗斯铝业和另一家子公司一起，向财政部请求将公司从制裁名单中删除。经过八个月的谈判，财政部同意的条件是，这些公司要遏制德里帕斯卡的控制权，减少他的股权，并任命新的独立董事。

德里帕斯卡就他被制裁一事起诉了美国政府。一名法官判决德里帕斯卡败诉，本周，他在对这项判决的上诉中败诉。但据前财政部官员和制裁专家称，诉讼和关于德里帕斯卡身份的谈判耗费了外国资产管理处的时间和资源。

德里帕斯卡的新闻秘书拉里萨·贝利亚耶娃在本周的裁决前说：“对德里帕斯卡的制裁是错误的，更不用说只有毫无根据和空洞的指控支持。”在上诉失败后，她没有立即回应评论请求。

现任和前任财政部官员表示，外国资产管理处的管理人员对另一场诉讼持谨慎态度，因为这将分散工作人员的时间以及制定新制裁的精力，外国资产管理处有大约十几名俄罗斯专家。他们说，尽管机构获得了更多的资金来追查被制裁的俄罗斯人的资产，同时还成立了一个新的司法部特别工作组，但这种影响有时会导致财政部出手较轻。

没有完整的账目

在内部讨论中，这位熟悉财政部审议情况的人士说。财政部官员担心针对乌斯马诺夫的措施可能会导致德里帕斯卡事件重演。

USM的子公司生产的铁产品出口到世界各地，买家包括位于密西西比州、得克萨斯州和北卡罗来纳州的美国工厂。USM公司还拥有一个在建的铜矿，建成后将成为世界最大的铜矿之一。财政部官员说，财政部官员担心对乌斯马诺夫采取行动会推高全球金属价格。这些官员说，他们还担心损害乌斯马诺夫拥有的一家报纸出版商，因为它是俄罗斯剩余的最独立的出版公司之一。

这些官员说，更令人担忧的是，财政部没有对乌斯马诺夫拥有或投资的企业进行全面核算。熟悉财政部审议情况的人士说，财政部的研究人员确定了他拥有或持有股份的约800个实体。

财政部官员说，随着俄罗斯的攻击在2月底升级，一些外国资产管理处的官员认为，乌斯马诺夫的几乎所有企业都应免于制裁。这些人认为，他的投资可能使他有能力在美国法院提起麻烦的诉讼。除了对商品价格的担忧之外，这位人士说，“我们担心像乌斯马诺夫这样的人会用资源湮没外国资产管理处”，也就是通过诉讼。

这位人士说，外国资产管理处的其他人认为这种谨慎的做法有违制裁的目的。

在3月1日的电子邮件中，财政部的帕卢科尼写道，所谓的通用许可证将给这个部门提供空间来处理乌斯马诺夫的商业利益。前财政部律师斯威夫特说，外国资产管理处会颁发这种许可证，允许美国公司继续与受制裁实体做生意，以帮助这个部门对制裁进行微调，保护美国经济并做出快速反应。

3月3日的货物记录，显示了乌斯马诺夫的企业如何能够不受干扰地继续运营。多年来，USM的主要资产之一就是Metalloinvest公司，它将生铁运往世界各地。

运输记录显示，当天的货物被运往密西西比州哥伦布市的一家钢铁生产厂，由钢铁动力公司拥有。根据追踪全球贸易数据的纽约公司潘吉瓦的数据，自2019年以来，Metalloinvest已经向这家工厂发送了超过30多次货物。