距离拜登“一揽子”移民改革方案提案提交到国会已经一个月了。目前在国会众议院的推进还是比较缓慢的，立法委员会一直还在收取各个关联部门的反馈意见。

与此相反的，就在正正一个月的时候，国会山3月18日传来了多则关于移民改革的重要消息。

两项移民改革立法在众议院投票通过，EB-5立法提案出炉

在这一天内，有两条立法提案在国会众议院投票通过了，首先是一项被称为《美国梦想与承诺法案》（American Dream and Promise Act 2021)的法案,旨在为儿童时期以非法身份被带入美国的人士和因被人道主义收留而临时逗留美国的人士提供公民身份途径。这项法案在众议院以228-197票的结果获得通过。接下来将进入参议院投票。

其次，另一项名为《农场现代化劳动力法案》（Farm Workforce Modernization Act of 2021）的法案，旨在为美国的无合法身份农场工人提供申请美国公民身份的途径。随后在美国国会众议院以247-174票的投票结果得以通过。

之后，我们又发现，由爱荷华州资深共和党参议员查克·格拉斯利（Churk Grassley)和佛蒙特州资深民主党参议员帕特里克·莱西（Patrick Leathy)联合推出了关于EB-5投资移民的一项立法提案草案，这项针对投资移民改革的法案被称为《EB-5改革和诚信法案》（EB-5 Reform and Integrity Act, 2021)。

这份EB-5投资移民改革法案为何此时提出？

首先，在两位国会议员发布的EB-5投资移民改革立法草案里交代了EB-5投资移民改革立法的背景：

两位议员称，EB-5区域中心计划始于1993年，是EB-5签证的延伸产物。目前该计划为在美国投资180万美元、并创造了10个全职工作机会的个人提供移民通道申请美国绿卡。在高失业率和农村地区，通常指难以吸引发展和保留工作的地区，投资额可降低至90万美元。

该计划允许多个EB-5投资者集中资金，从而产生大量投资。自从2015年9月，区域中心计划的授权通常与国会拨款法案联动进行延期。但是，在2021财年的国会拨款法案综合谈判期间，最终这项投资移民法案的延期计划被从拨款法案中剥离了。目前的拨款法案于2020年12月生效，但投资移民法案的有效期被留在了2021年6月30日到期。

近年来，该区域中心试点计划受到了严格的审查。反对者主要提出了与国家安全有关、以及该计划可能存在欺诈和滥用的敏感性等问题相关的担忧。

《2021年EB-5改革和诚信法案》称，通过提供至关重要的诚信原则以及国家安全改革计划来解决这些问题。这项立法将使国土安全部(DHS)可以更好地防止滥用并促进程序的完整性，并提供所有用户

该计划的关键保障措施，以防止欺诈，同时还寻求为该试点投资移民计划提供稳定的5年重新授权。

《EB-5改革和诚信法案》都说了些什么

这项两党立法提案中包括了一系列涉及到EB-5投资移民项目的细节。主要涉及的内容包括：

第一部分，确定法案名称： “EB-5 Reform and Integrity Act of 2021”。

第二部分，立法改革的核心内容：

1、将该项目延期至2026年；

2、要求负责监督EB-5项目的区域中心，拥有制定防止欺诈的政策和程序；

3、要求区域中心向国土安全部（DHS）提交拟发行的EB-5项目业务计划，包括提供项目文件和营销材料；

4、要求向对EB-5项目有兴趣的投资者披露更多有关重大商业风险和利益冲突的信息；

5、国土安全部（DHS）对商业计划书（Business Plan)的批准对同一项目的后续投资者具有同等约束力；除非发现此项目存在欺诈，虚假陈述或重大变更的证据；

6、加强“创造就业机会”的定义，以确保创造就业机会的统计数据是经过验证的方法论支撑的，并且创造的就业机会是真正新增的，而不仅仅是通过定位区域内的就业数据或通过购买公开发行的债券产生的预计可创造就业数据；

7、要求区域中心在其结构的重大变化发生时应及时通知国土安全部（DHS）；

8、要求国土安全部（DHS）每5年对区域中心进行一次重新审计；

9、国土安全部（DHS）应对区域中心进行实地勘察；

10、要求区域中心向国土安全部（DHS）及其投资者提供年度报表来核算投资者资金使用细节，并证明区域中心继续符合项目计划要求；

11、要求对区域中心和某些项目负责人进行背景调查，并要求负责监督外国投资者参与该签证项目的区域中心负责人必须是美国人或合法永久居民；

12、澄清EB-5项目是受美国证券法约束的，区域中心必须使用商业上合理的努力来确保遵守证券法；

13、设立一个“EB-5诚信基金”，由区域中心和投资者支付费用，由国土安全部（DHS）用于进行审计和实地考察，以发现和调查美国国内外的投资移民欺诈行为；

14、要求EB-5项目的海外代理人和第三方发起人在国土安全部（DHS）注册，并遵守代表签证程序和遵守法律的指导方针；

15、加强国土安全部（DHS）审查外国投资者资本的能力，以确保其来源合法，包括任何赠予或贷款给投资者的资金；

16、允许被欺骗的诚信投资者继续参与该项目，前提是他们没有参与欺诈，并且与信誉良好的EB-5实体有所沟通，并满足所有其他项目要求；

17、在存在欺诈、刑事滥用或对公共安全或国家安全构成威胁的情况下，增加国土安全部（DHS）拒绝或撤销批准申请的权力；

18、为投资者和申请者提供对某些国土安全部（DHS）决定和裁决的行政上诉复审机会；

19、要求投资者资金必须存放在美国境内银行的非合并账户中，以防止投资者资金被滥用；

20、要求EB-5项目利用基金管理人或委托独立的年度审计，以防止滥用投资者资金；

21、诚信措施将在颁布后90天生效。

第三部分，对EB-5裁决流程做出相应的、技术性的和其他基于效率的更改。

第四部分，为整个法案中使用的术语提供定义、收紧EB-5“资金”的定义，以确保投资者资金的完整性、保护某些EB-5投资者的超龄子女，这些投资者的申请被终止或取消条件的申请被拒绝，为这些人提供规定，如果他们再次申请，年满21岁的未婚子女仍可被视为EB-5申请人的子女。

第五部分，允许已经提交或批准申请的投资者根据现行法律被裁定是否有资格参与该项目。

第六部分，减少被严重拖延的申请处理时间，通过调整费用来实现加急处理周期的结果。

第七部分，通过要求国土安全部雇员记录某些通信和禁止优惠待遇，提高问责制和透明度。

在这些立法条款中，我们重点关注的部分能否实现？

1、是否可以顺利延期5年。在回顾EB-5项目和EB-5区域中心试点计划立法的时代背景中有一个共同点就是美国失业率的飙升。而2020年的一系列政府危机，加之新冠疫情爆发所带来的危机，导致美国失业率急剧上升。

根据Statista全球统计数据库，以下图表为最近1年内的美国月度失业率统计情况：

基于这方面，这一时间节点确实是推出投资移民改革立法的最佳时机。

2、关于提供项目营销材料。以往的投资移民项目方在提交给官方的资料中，基本不会提交营销材料。根据以往的事实，多数项目方经过数年在国内推广项目的经历之后，在制作营销材料方面往往更加迎合国人的喜好，因此似乎无法避免出现一些营销材料的夸大及误导。在笔者了解的过往实际案例中，仅有几位少数的项目方会严格自己方面所出具的营销材料，例如PPT，各相关机构的背景介绍，过往的开发经验等等。这一条款的出发点是利于投资人的，但是如何实施，提供到什么程度，是否会约束到国内推广机构的营销材料内容，都具有非常大的不确定因素。

3、关于由国安部实地勘察。提出这一条款的出发点是来核实区域中心是否还在正常运营。此前，对于区域中心的要求是需要提交区域中心审批才可以正常继续运营，即所谓的I-924申请。由于一些区域中心无法提供书面申请证明自己还在正常运营，截至目前，根据美国移民局官网（USCIS）所公布数据，已有535家区域中心被关停。因此这一条款的实质意义笔者认为有待商榷。

4、提供资金使用细节。根据过往的一些项目操作惯例，在投资人签署项目认购书时，每个项目都会提供完整的发行备忘录（Private placement memorandum），涉及到投资人资金释放的触发条款。但在此之后，有的项目选择按照月度或者季度的规律为投资人提供项目最新进展，并不包括投资资金的细节。因此这一条款或许需要更多的参与者达成妥协。

5、对于项目主要负责人的背景调查，要求是美国人或者合法永久居民。这一条款之所以被提出，笔者认为似乎也是关联到从业者的过往经验以及诚信问题。但是笔者认为仍具有一定的限制性因素。例如，2016年的一起洛杉矶质子治疗中心项目欺诈案中，涉案的主要人员包括Charles C. Liu and Xin “Lisa” Wang 这对华裔夫妇，曾被指出虽然两人合法居留在洛杉矶，但同时两人持有多米尼克护照。这种身份问题是无法彻底进行背调，从而以期通过这样来直接避免他们从事欺诈行为的。

6、引入证券法。此前的经验中，笔者认为确实作为一种通过投资实体项目来获得美国合法居留身份的EB-5项目，可以说是一种结合了移民和投资的混合型产品。因此过往常常有业内人士有一种潜在的共识，就是EB-5投资移民项目实际上受到美国移民局（USCIS）以及美国证券交易委员会（SEC）的双重监管。但在实际案例发生时，SEC通常只会针对那些违反证券法的人士进行调查和起诉。并不会全程来参与一个项目的过程。因此通过立法正式引入证券法来监管项目，确实是必要的。但是执行层面上笔者认为仍然会打折扣。SEC是否会积极配合全程监督，是不得而知的。

7、引入投资移民项目海外代理人和第三方发起人的注册条款。这显然也存在这一定的障碍。海外代理人的范围如何确定？拿国内来说，可能存在几万家推广美国移民项目的机构，他们都和相应的项目方签署了代理合约，是否说明这些机构都需要去国安部注册？注册之后要约束到什么程度？

虽然《EB-5改革与诚信法案》此前已经被两位参议员提交至国会，但是一直错失了良好的时机。

此次再出征国会，不知将会面临怎样的命运？

拜登的“一揽子”移民计划似乎正因为今日发生在美国南部边境的移民问题而遭受着冷遇。原本众议院计划在3月对这一综合性移民改革方案进行投票，但似乎尚未获得足够支持的前提条件下，立法委员会仍未将其提上投票表决的议程。

我们纵观上届政府在移民问题上，或许正是因为特朗普巧妙的采取了各种各样的方式方法，才得以成就了一系列的移民改革计划。特朗普和他的政府积极推出一系列限制措施、颁布行政命令、增加新的规定、设置更高的审核要求等，采用了让人眼花缭乱的手段来实现的。

如果现任政府需要真正实现移民改革的顺利推进，除非他们能够对上届政府所留下的一系列旧规进行全面评估，逐一制定相应的解决办法或者引入新的替代性方案。

无论如何，3月18日的美国国会为了解决移民问题，真够忙碌的。