美国最近的人口普查显示了严重的人口锐减，不仅体现在出生率不足，还面临严重的劳动力人口短缺问题。

《纽约时报》专栏8月18日的一篇报道阐述了这一情况：《谁有解决美国人口锐减问题的良药？加拿大。》（Who Has the Cure for America’s Declining Population? Canada.）。

在文章中，通过对比两国近年以来的移民政策，论述了移民输入情况在不同政策条件下将会如何解决人口锐减及劳动力不足的社会问题。文中认同加拿大所推行的以各省政府独立吸引本省所需技能人才的省提名移民项目，认为这是联邦政府和各省级政府合作吸引移民来补充加拿大人口的决胜之处。

目前，在美国国会的移民立法改革中，也有相应的条款是针对美国各州政府所紧缺的技能型人才预留相应的移民签证名额，以帮助各州在吸引移民前来这件事上更加具有裁量权。但，目前整个移民立法改革在美国国会举步维艰。

在这种情况下，想要解决人口锐减问题，美国似乎真的需要认真调研，大胆借鉴，通力执行，或许才能快速解决目前的劳动力短缺。

那么，加拿大的移民政策到底有哪些值得借鉴的部分？

纽约时报：历史的真相，美国能从加拿大方面学到什么？

在上个世纪，改变美国并将其定位为全球经济领导者的两个时刻是二战后的经济繁荣和1990年代的信息技术革命。在这两个至关重要的时刻，美国消除了多种形式的歧视和其他障碍，以利用该国边缘群体的才能并欢迎新的人才，为经济注入人口活力。

为了在21世纪继续美国的上升轨迹，美国必须扭转目前人口下降的趋势。正如人口普查局上周报告的那样，在过去十年中，美国人口增长速度是政府自1790年开始统计以来第二慢的，也是自上世纪30年代以来最慢的。

最快捷的解决办法可能是，联邦政府放弃对移民的垄断，允许各州根据自己的劳动力需求从世界任何地方引进工人，而不受联邦配额的限制。人们越来越担心的是，美国正面临人口萧条的景象。上个世纪，美国的生育率扭转了欧洲的低生育率趋势，现在美国的生育率约为每位妇女1.73个孩子，与丹麦和英国的水平大致相当。

根据定义，由于生育率降低导致人口增长下降意味着年轻人与老年人的比例下降，这不是一个充满活力的经济或竞争国家该有的人口比例公式。年轻工人的冒险和尝试使他们成为资本主义的引擎。他们也更具流动性：他们可以搬到最有生产力的地方。

这是美国在第二次世界大战后大量拥有的东西。诺贝尔经济学奖得主弗农•史密斯(Vernon Smith)指出，战前美国的劳动力相当稳定。但是1600万回国的二战老兵，他们曾到过外国，他们并不害怕在自己的国家找工作。

战争期间国内缺少男性，也打破了将青少年、妇女和美国黑人排除在劳动力之外的障碍。

像史密斯先生这样的年轻人（从16岁到18岁在堪萨斯州威奇托的一家波音工厂工作）进入了劳动力市场，并在战后经济中获得了宝贵的技能和经验。

与此同时，1940年至1945年间，针对职业女性，甚至已婚女性的社会规范的削弱，使女性劳动参与率提高了50%。男性的短缺也为黑人工人提供了机会，从而引发了第二次南方大迁徙。

战争结束后，为了接纳归国的退伍军人，这些障碍又增加了一些。尽管如此，还是有一些收获:二战后的那代人，婴儿潮一代及其后代，让美国的劳动力一直保持旺盛，直到20世纪80年代。

1990年代信息技术革命的种子是在1960年代播下的。那个民权运动的时代至少消除了许多阻碍黑人积极参与经济的正式障碍。同时还废除了1924年的约翰逊-里德法案(Johnson-Reed Act)，该法案阻止了外国人才。这部法律不仅从总体上降低了移民率，而且通过阻止来自东欧和亚洲的移民，强制实施了旨在维持美国的西欧种族构成的国籍配额。

这一法案在1965年终结，在接下来的50年里美国共迎来了5850万新移民，其中大约2500万是亚洲人，包括一大部分来自中国和印度的高科技专业人士。

他们的创新和企业家精神推动了改变世界的信息技术革命。根据无党派机构美国政策国家基金会(National Foundation for American Policy)的一项研究，在91家成为10亿美元公司的初创企业中，超过一半的创始人是移民。同样，新美国经济伙伴关系(Partnership for a New American Economy)发现，在2010年的《财富》(Fortune) 500强公司中，有40%的上榜企业是由移民或他们的子女创立的。

那么，怎样才能解决美国人口活力下降的问题呢?

在一个容易控制生育的世界里，要产生一个新的婴儿潮一代是非常困难的。平均来说，女性想要2.5个孩子。但是，美国企业研究所(American Enterprise Institute)的莱曼•斯通(Lyman Stone)在考察了这些政策在欧洲和其他国家的表现后得出的结论是，通过现金激励将美国的人口置换水平恢复到仅2.1人的水平将“代价高昂”。

相反，美国可能会从加拿大借鉴一些经验。其移民政策明确旨在抵消其人口老龄化和低出生率。

加拿大的移民人数占其人口的0.9%，是美国人均比例的三倍。

加拿大以一种巧妙的方式接纳移民。1998年，加拿大启动了“省提名计划”(Provincial Nominee Program)，根据各省的人口，给大多数省份一个配额，让他们在认为合适的情况下担保移民前往本省定居(除了联邦政府驻安大略承认的移民)。每个省份根据它对工人的需求设定自己的标准，并可以为来自世界任何地方的移民提供永久居住权，前提是他们通过了基本的背景和健康检查。(联邦政府有最终决定权。)

该计划的平均处理时间约为18个月。相比之下，在美国，许多持有工作签证的低技能移民没有获得绿卡的途径，持有H-1B签证的高技能移民需要等待数年，而当申请人是出生在印度和中国的情况下，则绿卡等待时间长达半个世纪。

根据加拿大政府2017年的一项评估，虽然原则上由加拿大各省担保的移民可以随时自由迁移到另一个省，但实际上许多省份的新移民五年保留率高达80%。这是因为新移民的技能与当地劳动力市场之间的精细匹配确保了就业，从而消除了移民通常离开的主要原因。该计划开始时规模很小，但在2021年至2023年之间，预计加拿大移民总人数的60%将通过该计划来到加拿大。

美国应该启动自己版本的这项计划，但要更进一步，让各州对外国工人设定自己的限制。这将使联邦政府不再为全国范围内的劳动力市场进行集中规划。了解本地劳动力市场的州在为自己的企业寻找合适工人方面会做得更好。

各州不必在签证方面遵循联邦高技能和低技能的区别。目前，无论是高科技州还是低科技州都面临着劳动力市场吃紧的困境。不想要或不需要移民工人的州可以选择退出该计划。外国工人可以自由地在该国任何地方旅行，但在入籍之前，他们只能在选择他们的州所属地就业。对于他们来说，这将是对现有制度的改进，因为工作签证目前将他们束缚在一个单一的雇主身上，除非他们找到新的雇主来承担繁琐的担保过程。这一改进还可以让各州放心，他们至少在一段时间内可以控制来自其他州的移民水平。

各州不会被要求参与，但他们将面临这样做的内在动机，因为企业更有可能倾向于迁往有适当技能、积极进取的劳动力丰沛的地方。这样的计划将使当前破碎和功能失调的联邦移民系统变得无关紧要。（从宪法上讲，移民是联邦职能，但没有什么能阻止华盛顿自愿给予各州更多的自由来就外国工人做出自己的决定。移民政策的其他方面可以留在联邦手中。）

在吸引移民方面，耗资巨大的财政计划将是不必要的。这些工人有强烈的动机在美国建立自己的生活，并愿意为国家的担保支付费用。他们通常在生产高峰期来到美国，而在此之前，另一个社会通常承担了抚养他们的成本，这让美国获得了一次性的财政意外之财。此外，考虑到移民的生育率通常不会在一两代人的时间内降至本地水平，外国工人将比短期的家庭政策办法更长久地稳定人口。

移民联邦化的另一个好处是，参与州人口健康状况的恢复和经济表现的改善将使美国公民更容易将移民视为资产和救星，而不是负债和威胁。这样一来，美国就有了一种物质利益，而不仅仅是理想主义利益，从而进一步来加倍致力于多元主义和包容的核心价值。

加拿大的借鉴之处

加拿大一直以来都是移民国家，最早的移民法案是在1869年颁布的，也就是建国后的第三年，距今已经超过150年。

1978年2月20日，加拿大和魁北克签署了移民协定。根据该协定，魁北克省可以决定选择其移民。但他们最终需要联邦政府的批准。

《1988加拿大多元文化法案》是确定了如今加拿大移民体系中，联邦移民项目和省提名移民计划并存的先进移民系统的决定性因素。

自此，联邦政府与个省政府之间的移民协定保障了各个省份按需吸纳移民的加拿大独特移民系统。

加拿大是联邦制国家，一共由10个省和3个地区组成。加拿大联邦政府与各个省及地区政府在各项国家管理权限上有着很清晰的划分。移民事务的管理权和签证的发放权属于联邦政府。

由于加国幅员辽阔，各省及地区因其所处区域与历史背景，社会经济发展情况有很大的差异，对不同技能的劳动力需求、外来投资的需求差异较大。如果用统一的方式制定移民计划，引入新移民和投资必然会导致各省和地区的需求和实际情况相违背。

因此，加拿大移民法IRPA授权加拿大联邦政府可以在符合移民法宗旨与目的的大前提下，在移民政策的具体制定上与省及地区政府签署合约(Accord)，以便更好的制定符合各省发展水平和实际需求的移民方案，而各省和地区出台移民和人才引入方案的汇总，就是加拿大非常著名的省提名项目(Provincial Nominee Program)。

加拿大移民法IRPA赋予联邦政府在与各省及地区政府签署省提名项目的权力，地方政府具有充分的自由裁量权。

具体执行上，加拿大联邦政府可以赋予省及地区政府在设定移民项目条件时，具有完全自主权(Sole Provincial Responsibility)。也就是说，各省及地区可以根据自身需求量身定制其移民项目及其标准与条件。所以，加拿大各个省或地区之间省提名项目的差别是非常明显的。

需要注意的是，加拿大的省提民计划的核心目的是通过更灵活，更具有弹性的移民项目，用以吸引国际人才到当地工作、创业、经商和生活，希望到来的新移民有明确和清晰的目的长期在当地定居生活，而不是通过提名省份作为移民的跳板，在获取到身份之后就迁徙到其他地区去居住。

但是加拿大的国家根本法，加拿大宪法（Canadian Constitutional Law）明确规定了加拿大公民和永久居民有自由迁徙的权利。所以的确有不少人通过加拿大各省或地区的移民项目达到移民加拿大的目的，之后又迅速的搬迁到它地居住（例如华人青睐的聚集地多伦多、温哥华等），但各省真正去做追究的却少之又少。

尽管加拿大移民法赋予各省政府及地区对移民项充分的自主权，但有两点是永远收归联邦政府的：

·每年各省及地区的省提名人数总额，须由联邦政府与省或地区政府每年根据地区经济人口因素确定并执行；

· 关于禁入条件的规定。

加拿大移民法，或者更贴切的叫做加拿大入境法，将入境加拿大的非本国居民分为两类：临时居民（Temporary Resident）和永久居民(Permanent Resident)。加拿大联邦政府与外国政府签署的条约针对的是临时居民，是为了促进他国国民在移民法的纲领下，更便捷的入境加拿大、留学加拿大、在加拿大工作。

加拿大联邦政府与各省及地区政府间的合约（Accord）主要是为了更精准的吸引永久居民申请人，让加拿大各省和地区社会经济可以更为均衡的发展。

联邦政府负责规划整体移民水平，各省提交移民技能需求，最终的永久居留权管辖和移民准入禁入条款归联邦政府所有。从而保证了整个移民体系的有效运作。

这正是看似繁杂实际上运行有序的加拿大庞大的移民系统最关键的核心，也是目前多数的移民领域研究者或政策制定者希望美国政府从加拿大学习的最宝贵经验。

 

 

原文链接：

https://www.nytimes.com/2021/08/18/opinion/us-canada-immigration.html

 

参考资料：

https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/corporate/mandate/policies-operational-instructions-agreements/agreements/federal-provincial-territorial.html  

https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/campaigns/irregular-border-crossings-asylum/understanding-the-system.html  

https://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/article/immigration-policy  

https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/sor-2002-227/page-1.html