缅甸裔美籍历史学家丹敏乌（Thant Myint-U）在《外交》杂志上发表评论长文，介绍了缅甸的历史，与造就今日缅甸政局的一系列因素，包括军政府的发展以及近期缅甸的政治与经济局面。作者认为，缅甸正处在历史的分界点，有机会推动根本性的社会变革，也有可能彻底变成失败国家，国际社会有责任将缅甸引上和平演变的道路。

缅甸正在走向不归路。军队2月的政变，本意是在现有的宪法框架内精准地夺取权力，但却释放出了几乎不可能遏制的革命能量。

在过去的四个月里，尽管有800多人被杀害，近5000人被逮捕，但抗议和罢工仍在继续。4月1日，昂山素季的全国民主联盟（NLD）的当选议员与其他政党和组织的领导人，一起宣布成立“民族团结政府”，挑战新成立的军政府的权威。

而4月到5月间，随着军政府和少数民族军队之间的战斗爆发，新一代的民主派战士袭击了全国各地的军事阵地和行政办公室。

军政府可以在未来一年在一定程度上巩固其统治，但这不会带来稳定。

这个孤立的、不合时宜的暴力机构，无法管理缅甸紧迫的经济和复杂的社会挑战，以及人们对军方深刻的敌意。同时，革命者也不可能在短时间内给对手以致命一击。

随着僵局的持续，经济将崩溃，极端贫困将激增，医疗系统将崩溃，武装暴力也将加剧，使难民潮涌入邻国的中国、印度和泰国。缅甸将成为一个失败国家，新的势力将利用这种失败：发展缅甸每年数十亿美元的冰毒业务，砍伐拥有世界上最珍贵的多样性生物区域的森林，并扩大野生动物贩运网络，包括那些很可能导致了新冠疫情在中国开始传播的动物。而疫情本身也只会传播地更快。

缅甸的当务之急，是缩短国家失败的时间，保护最贫穷和最脆弱的人，并开始建设一个新的国家，和一个更自由、更公平、更繁荣的社会。未来和平的缅甸只能建立在全新的国家认同上，摆脱过去的民族主义叙事，以及改革过的政治经济系统。

历史的重压使这成为唯一可以接受的结果，但这也是一项艰巨的任务。然而，替代方案也不是独裁统治，因为它无法实现稳定，只会不断加深国家失败，以及在亚洲中心的缅甸在未来几十年充满暴力、无政府状态的前景。

殖民主义的遗产

 

缅甸是殖民主义的产物。

在十九世纪和二十世纪初，英国征服了从孟加拉到马来半岛的海岸线、伊洛瓦底江流域（一千年来一直是讲缅甸语的佛教王国的家园），然后又征服了周围的高地（以前从未被外部控制过的地区）。

缅甸，当时被称为“Burma”，是通过军事占领形成的国家，并由一个种族等级制度进行管理。帝国的人口普查管理员抱怨说，缅甸居民的身份多种多样，流动性和偶然性太强，这个国家是“一个种族不稳定区”。

尽管如此，他们还是把每个人都分出了明确的种族类别，一些种族被认为是“土著”，另一些则是“外来”。英国人还建立了一套极度不平等和剥削性的殖民政治经济，其基础是大规模的印度劳工移民和向全球市场出口初级商品，主要是大米、油和木材。

现代的缅甸政治出现在一个世纪前，其核心是植根于缅甸佛教的种族身份概念的民族主义。

1937年，在巴基斯坦由于宗教信仰与印度分治的十年前，英国就以种族差异为由将缅甸从印度分治。1948年赢得独立后，新的缅甸国试图将国内那些被认为是土著的非缅甸人，如克伦族和掸族，纳入缅甸种族和文化优越性的框架内。而那些被归类为“外国人”的民族，如2016年和2017年被恶性驱逐到孟加拉国的70多万罗兴亚穆斯林社区的人，情况更糟。

几十年来，缅甸的建国计划一直失败，留下了一个充满地方性武装冲突的环境，和一个从未真正完整过的国家。

缅甸军队一直自诩是这种民族主义的守护者。这是世界上唯一一支自二战以来一直在不停战斗的军队：先是对抗英国人，然后对战日本人，独立后又对抗过各种不同的对手，包括50年代由美国支持的国民党军队、60年代中国共产主义部队、毒枭和为寻求独立的少数民族武装队伍，同时也造成了巨大的伤亡。

自20世纪70年代以来，大部分战斗都局限于高原地区，军队在那里成为占领军，将中央统治强加给少数民族人口。但每隔一段时间，军队就会下到伊洛瓦底江流域的城市，镇压异己。军队的人数已经发展到30多万人。近年来，军队更是获得了中国和俄罗斯的新型作战飞机、无人机和火箭炮。

军队由一个军官团领导，他们无法想象一个最终不由军队控制的缅甸。

在独立后的四十年里，历届文职和军政府都拥护社会主义，以应对殖民时期的经济不平等。对执政政府的主要反对意见是共产主义者。在20世纪60年代，当时的军政府将主要企业的国有化与闭关锁国结合起来。但这一方向在1988年发生了转变，当时新的军政府夺取了政权，否定了社会主义，并开始鼓励私营企业、对外贸易和外国投资。

然而，在接下来的几年里，西方国家开始实施制裁以声援新生的民主运动。与此同时，缅甸军队在战场上的主要敌人，即北京支持的东北地区的共产主义叛乱军，也崩溃了，使得缅甸几十年来第一次有可能与中国进行贸易。最终结果是缅甸的资本主义与隔壁中国的巨大工业革命紧密相连。

缅甸在20世纪90年代和本世纪初出现的政治经济，是自殖民时代以来最不平等的。非法毒品集团蓬勃发展，特别是在军政府与当地民兵达成停火协议的地区。木材和采矿（尤其是玉石矿）使一批将军、民兵领袖和他们的商业伙伴发了财，他们将这些利润投资于最大城市仰光的房地产，使房产价格暴涨到数百万美元。

到2008年，新发现的海上天然气田，每年为军政府提供超过30亿美元的资金，那些有适当关系的人能够以极低的汇率获得这些资金。并非所有的军官都积累了很多财富，但所有的军官都能接触到可以将权力转化为财富的赞助网络。

没有人交税，国家几乎不提供任何社会服务。2000年，世界卫生组织将缅甸的卫生系统列为国家卫生系统的最末位。军队大规模地没收了普通人的土地。然后，在2008年，一场旋风导致14万人死亡。无地可耕、旋风和其他与气候变化有关的环境威胁，助长了从西到东的大规模移民，从低地的缅甸地区到仰光和高地的少数民族地区，并从全国各地到泰国，今天有300万到400万来自缅甸的非技术工人在泰国工作。缅甸的民族人口结构变得更加错综复杂，身份与地域分离。

民族主义在意识形态上没有对手。1989年，将军们将国家的名称从Burma（欧洲人自16世纪以来一直使用的地理术语，指伊洛瓦底江流域周围地区）改为缅甸(Myanmar)，这是讲缅甸语的多数人的民族名称。社会主义和共产主义已经失去了信誉，取而代之的是一种民族主义的说法，这种说法植根于国家作为“本土民族”联盟的概念，而讲缅甸语的佛教徒，缅甸人民及其文化则是无可置疑的中心。

民主开放

十年前，缅甸开始开放其政治制度和经济。

改革并不是因为制裁或外交接触，而是因为缅甸年迈的独裁者丹瑞将军认为，新的宪法体制将有助于确保他安全、舒适地退休。他不想把权力交给一个新的军事独裁者，因为这个独裁者有一天可能会背叛他。他认为更谨慎的选择是，把权力分给一个由年轻将军组成的军队，和一个由他创建的亲军政党，联邦巩固与发展党所领导的政府。

但在2011年，领导联邦巩固与发展党的改革派前将军们超越了他设想的剧本，释放了包括昂山素季在内的政治犯，结束了媒体审查制度，放开了互联网，并迎来了半个世纪以来最高的政治自由度。西方政府认为民主可能就在不远处，于是取消了制裁，经济蓬勃发展。电信部门的开放引发了一场连接性的革命：2011年时，缅甸几乎没有人有手机；到2016年，大多数人都有了智能手机，并上了Facebook。

新一代人在一个相对自由的时期长大，他们迫切希望自己的国家能够成为一个繁荣、和平的民主国家。

然而，军队却仍然活在自己的世界里。

丹瑞退休后，他提拔了一位资历较浅的军官敏昂莱为新的总司令，其明确任务是维护军队至高无上的地位。但是，敏昂莱和他下面的新一批将军，比老军政府的人年轻几十岁，他们几乎没有机会接触到前几十年的赚钱网络。同时，2011年开始的改革，大大缩小了军队在经济中的作用。军队失去了获得外汇和企业垄断的特权，在国家预算中的份额也有所减少。

此外，军队在经济政策中不再有发言权，以前的一些商业伙伴在新来的海外竞争者面前败下阵来；另一些则在开放的环境中发展壮大。但很少有公司继续依赖军队的支持。

在2010年代，军队不再强调赚钱，而是更加强调行使暴力。

将军们希望升级他们的武器装备，用他们自己的话说，想成为一支“标准的现代军队”。他们梦想着以自己的方式，结束国家无休止的内部武装冲突，利用压力和劝说相结合的方式，解除代表少数民族社区作战的众多武装力量。

过去十年来，他们的工作重点是打击新的少数民族武装，特别是与中国有关的阿拉干、果敢和塔昂军队，以及对罗兴亚人的种族清洗。在某种程度上，他们不妥协的立场在公众中得到了支持，因为缅甸的民族主义在社交媒体上蓬勃发展，而佛教组织也将伊斯兰教以及所有外国事物，视为对他们所支持的保守秩序的威胁。

从2011年到2015年，军队与巩发党的改革派前将军们分享权力，保持着基本友好的关系。但在2016年，昂山素季的民盟赢得了压倒性的选举胜利后，他们开始不得不与自己与长年的政敌一起执政。根据宪法，军队管控三个部委—国防部、内政部（控制警察）和边境事务部，以及议会中四分之一的席位。

但昂山素季拥有真正的权力。她的超级多数，意味着她可以通过任何她想通过的法律，并控制国家的预算和大多政府政策，除了直属于军队职权范围的安全问题。

她和将军们拥有共同的保守价值观，包括对资历、自律和佛教机构的尊重，并拥有类似的民族主义世界观。他们一致认为，西方对驱逐罗兴亚人的反应是不公平的。2019年，昂山素季前往海牙在国际法院为军队辩护时，是出于信念而非权宜之计。

但是，她与将军们的关系依旧很不稳定。民盟担心发生政变。军队担心昂山素季会与西方国家合谋将军队完全赶出政府。敏昂莱担心昂山素季有一天会为了安抚她过去的国际支持者而背叛他，因为在罗兴亚人被暴力驱赶后，许多支持者已经不认可她了。

随着紧张政治局势的加剧，缅甸的经济达到了一个转折点。2016年，中央银行根据国际货币基金组织的建议，对缅甸的私营银行实行了新的审慎监管，当时银行有多达一半的贷款是不良的，曾经白热化的房地产市场也刚刚出现跳水。

昂山素季突然发现，她对许多支持者所厌恶的商业阶层有了影响力。在旧军政府统治下变得富有的亲信们现在都在争夺她的注意力，她的技术官僚们推动了进一步的自由化。与此同时，与昂山素季建立了密切关系的中国政府，通过其“一带一路”倡议提出了数十亿美元的基础设施项目，包括将从云南延伸至孟加拉湾的中缅经济走廊。

接着新冠疫情来了。虽然对公共卫生的影响微乎其微，但封锁和对外贸易的中断使经济陷入了困境。政府的反应很淡薄，几乎没有向受影响最严重的人提供现金支持。根据2020年10月进行的一项调查，在过去的8个月里，生活在贫困中人口的（每天收入低于1.9美元的人）比例从16%上升到63%，三分之一的受访者表示自2020年8月以来没有收入。然而，公众对昂山素季的信任只增不减，因为她首次出现在Facebook上，直播了与医护人员等人的对话。

数百万人没有把经济的弊端归咎于她，反而觉得他们终于有了一个为人民着想的领导人。

但警钟已经敲响，尤其是在缅甸人占多数的中心地带之外。在对罗兴亚穆斯林进行种族清洗后，西部的若开邦出现了全新的动态：阿拉干军的崛起，旨在为该邦讲若开语的佛教社区实现自立。2018年，阿拉干军开始对政府据点进行大规模攻击。这是这代缅甸人经历过的最大的武装叛乱。到2020年底，它已经压制了几个陆军师，并获得了对若开邦广大农村地区的实际权力。

在缅甸的另一端，供应远至日本和新西兰市场的毒品产业正以前所未有的速度蓬勃发展。这些毒品是在中缅边境附近的民兵控制的地区生产的，大部分利润并没有留在缅甸，而是给了强大的跨国集团，比如1月份在阿姆斯特丹被捕的以加拿大华人谢志乐为首的集团，据说他每年的收入高达170亿美元。

毒品催生了一个日益增长的洗钱和其他非法行业的生态系统，在靠近中国云南附近的东北部有一百多个赌场，并计划在与泰国交界处建立一个巨型赌博和加密货币中心。

去年11月，在冲突加剧和经济困境的热潮中举行了全国选举。昂山素季仍然以压倒性的优势赢得了选举。军队领导层感到震惊，他们以为由于经济状况，民盟的表现会很差，而且军队高层在选择下一任总统时至少会有发言权。相反，由于昂山素季的获胜规模，她似乎将变得更加强大。昂山素季和敏昂莱为达成和解所做的努力毫无进展。他专注于对选举舞弊的指控，要求对选举进行调查。而她拒绝考虑这个问题。

军队感到被羞辱了，但是，普通民众对素季的胜利感到兴奋，只能想象未来的美好时光。

政变和起义

2月1日，军队夺取政权，逮捕了昂山素季和其他民盟领导人。

新的军政府由几个政党（除民盟外）的成员和高级将领组成，声称其目的不是发动政变，而是根据宪法实行紧急状态。敏昂莱在内阁中塞满了高级技术官僚，并在首次公开露面时承诺将优先考虑疫情后的经济复苏，甚至提出了数十亿美元的刺激计划。

他似乎认为自己可以不费吹灰之力地接管政权，把民盟晾在一边，先专注于解决经济问题，然后举行对自己有利的新选举。

如果是这样，那他就是完全误读了公众的情绪。

人们对政变的反应自发的且深刻。几天之内，数十万人涌上街头，要求结束军事统治，释放昂山素季和其他平民领袖，并恢复民选政府。

与此同时，一场公民抗命运动开始了，由医护人员离开政府医院开始，并迅速蔓延到整个公共部门，从部委到地方行政机构。2月22日，一场大罢工关闭了全国各地的企业，包括银行。

脸书上的一项被叫做“社会惩罚”的活动，精心策划了一系列针对任何被认为与军队或军政府有联系的个人或企业的公共袭击。

军队毫不留情地进行了打击。

起初，军队仍有克制，也许是希望抗议活动能够自行消退。但在2月的最后一周，军队中精锐的轻步兵师，包括负责对罗兴亚人进行种族清洗的部队，开始向仰光和其他城市进发。一场恐怖运动伴随着足以致命的武力：夜幕降临，互联网被切断，士兵们开始在居民区胡乱扫射，引爆震耳欲聋的手榴弹，破门而入，把人拖走。

大批人群消散了，但规模较小、甚至更坚决的抗议活动仍在继续。年轻人们筑起了临时路障，挥舞着盾牌，偶尔也使用简易的武器来抵御士兵的机枪。仅在3月14日，仰光的工业郊区Hlaingthaya就有几十人被杀。3月27日，军队向缅甸各地的人群开火，超过100人死亡。

大屠杀使抵抗运动变得激进。随着殴打和杀害平民的视频在互联网上被分享，民众希望简单地结束政变的愿望，让某些人的决心转变成希望军队彻底结束。抗议者举起了呼吁“保责”的牌子，指的是“保护责任”原则，该原则要求国际社会干预并保护一国人民免受反人类罪行的侵害，即使这种行动侵犯了该国的国家主权。

有一段时间，缅甸的许多人真诚地期望世界会把他们从新的独裁政权中拯救出来。但到了3月下旬，由于看不到任何国际武装干预，许多年轻的抗议者转向了武装叛乱。例如，在印度附近的卡莱市，当地居民决心以“卡莱民军”的名义进行反击，他们用自制的猎枪武装自己，杀死了几名士兵，并在军队攻克他们的阵地前坚持了十天。

在接下来的几个月里，全国各地开始出现了几十个新的团体，这些团体都是由当地人组织的，并拥有少量武器。5月，另一支名为“钦州防御部队”的民兵组织，在位于崎岖的西部高地的敏达县坚守了三个星期，直到军队利用大炮和武装直升机迫使他们撤退。

与此同时，数百名青年男女前往少数民族军队控制的地区接受训练，包括如何使用炸药。到5月下旬，已经发生了几十起针对警察和行政办公室的纵火等袭击事件，以及近百起针对与军政府有关的目标的小型爆炸事件，包括在仰光。

这些新的游击队运动肯定能让军政府失去平衡。但如果没有邻国的大力帮助，叛乱分子将无法建立一支新的军队来挑战现有的军队，而这几乎是不可能的。

而且，从缅甸军队的历史来看，没有任何迹象表明其军队中的某一部分会脱离并加入叛乱。这样一来，少数民族军队就成了唯一有可能推动更广泛起义的力量。分别位于该国最北部和东南部的克钦独立军，和克伦民族解放军已经对军队阵地发动了新的攻击。其他团体也可能从政治支持的声明转向武装行动。

但是，即使是民族武装组织的综合实力更强，其总人数可能为75000人，也无法与拥有强大火炮和垄断空中力量的军队相比。此外，最强大的少数民族武装组织，拥有3万名士兵的佤邦联合军与中国有很深的联系，它是在旧的共产主义叛乱中产生的。

中国对缅甸军队没有好感，但也不希望看到一场全面内战，因此它将听从北京的建议。

缅甸成为失败国家

比起战场上发生的任何事情，将缅甸变成一个失败国家的，是经济的持续内爆。

普通家庭所依赖的行业，如旅游业，已经崩溃，其他收入来源如来自海外的汇款也是如此，2019年的海外汇款总额高达24亿美元，但是全球疫情使海外移民工也失去了收入。服装业雇用了上百万人，其中大多是年轻女性，这在过去十年中是一个成功的例子，但由于来自欧洲的订单枯竭，服装业受到了破坏。农业部门是该国最大的雇主，其未来仍不确定，物流被罢工打乱，中国现在因担心新冠疫情而关闭边境口岸。

最关键的是，由于罢工、中央银行不愿意或没有能力提供额外的资金，民众的信心的普遍崩溃，金融部门已经陷入瘫痪。银行关闭意味着自动取款机没有现金，成千上万的企业无法支付工资，每月有数万亿缅元（相当于数十亿美元）无法流通。所有部门的连锁反应都是灾难性的。

经济或许已经陷入困境，但军政府可能不会受到影响。天然气和采矿业的收入将继续流入国库。军队拥有的企业集团，最多只能给军方提供高达25亿行政预算中的一小部分收入，因此，外国对这些公司的制裁不会有太大影响。无论如何，军政府现在控制着全国250亿美元的预算：在任何财政紧缩中，首先削减的不会是国防。

但是，缅甸人民将遭受巨大的损失。

联合国开发计划署预计，在未来六个月内，缅甸5500万人口中将有一半将陷入贫困，世界粮食计划署担心还有350万人将面临饥饿。紧急药物和治疗方法都极为短缺，在2021年期间，95万名婴儿将无法获得结核病和脊髓灰质炎等疾病的常规疫苗。

受害最深的人将包括那些一直以来最脆弱的人，包括无地村民、高地农民、移民工人、罗兴亚人、南亚裔人和境内流离失所者。经济的崩溃将不会是轰轰烈烈的而是悄无声息的，因为下一代将在严重营养不良和未受教育的情况下成长起来。

缅甸作为一个失败的国家可能会是这样的。军队守住了城市和伊洛瓦底江流域，但城市游击队的袭击和不断蔓延的叛乱，影响了军政府统治的稳固性。罢工结束了，但数百万人仍然失业，绝大多数人几乎没有机会获得基本服务。

一些民族武装组织能够开辟出更多的领土，而另一些组织则受到空袭和陆地攻击。在若开邦，阿拉干军扩大了其实权，而在东部高地，新老民兵组织加强了与跨国有组织犯罪网络的联系。采掘业和非法产业在缅甸的经济中占据了更大的份额。

随着武装斗争的加剧，北京担心局势不稳，不得不加强对萨尔温江以东所有领土的控制。缅甸成为疾病、犯罪和环境破坏的传播中心，人权暴行将继续不受控制。

摆脱过去的束缚

深刻的危机也可以成为彻底变革的机会。

民选议员、民间社会团体和全国各地新兴的抗议网络，正在努力打破根深蒂固的民族隔阂，这代表着一种地震式的转变，最终可能会实现过去十年民主升温没有能实现的目标：克服殖民时代的种族主义和一个世纪的民族主义政治的遗产，结束歧视，并培养新的多元文化国家认同。

同样重要的是对经济进行重新规划，使其摆脱对市场自由化的依赖，因为其导致了过去几十年的极端不平等，而转向新的福利国家，和能够创造包容性和动态发展的各种结构性改革。

缅甸的未来不一定是暗淡的。成功的变革必须来自内部，鉴于2月以来发生的事情，缅甸的年轻人决心改变国家的历史进程，这一点是毫无疑问的。必须由他们来规划前进的道路。但是，现在的国际行动也可以减轻该国的一些痛苦，帮助它更迅速地摆脱即将到来的灾难。

首先，国际社会需要在联合国安理会通过一项决议，明确要求迅速和平过渡到一个民选的公民政府。这点必须获得中国的同意。由于中国在缅甸的经济影响力以及与该国许多民族武装组织的深厚关系，中国的参与是无可替代的。

没有中国参与的国际制裁或许会具有象征意义，但也仅仅是象征意义而已。军政府可以在中国的默许下生存。但北京也可以发挥建设性的作用，中国与军政府的关系一直很紧张，对不稳定的局势保持警惕，希望恢复公民政府，并对自己的下一步行动并没有确定的路线。

北京和华盛顿之间的外交活动对于达成安理会决议，从而为缅甸问题的国际合作提供必要的框架至关重要。该地区的一些其他国家也很重要，特别是缅甸的主要邻国印度和泰国，以及日本，日本的援助和投资是缅甸过去十年经济增长的重要组成部分。

东南亚国家联盟这一地区机构的重要性却要小得多；它于4月启动了与军政府的对话进程，但尚未取得任何成果。

第二，外部势力必须支持和鼓励所有不仅致力于缅甸民主，而且致力于缅甸政治和社会广泛转型的人。这包括认真努力，可能通过扩大联合国在缅甸的民事存在，监督侵犯人权的行为并谈判释放政治犯。然而，至关重要的是，不要给缅甸人民带来虚假的希望，向他们提供国际救赎的幻想；这只会使他们放弃在国内建立必要和广泛的联盟。

第三，外部帮助需要建立在对缅甸独特历史的理解上，即过去的军队政权经受住了最眼里的国际孤立，以及将军们自己的独特心理，他们在几十年的无情暴力中成长起来。国际社会惯用的胡萝卜和大棒不会起作用。

第四，外国政府应尽可能地帮助贫困和弱势人群，也许最初的重点是提供新冠疫苗接种。但是，这种援助必须以巨大的政治技巧来处理，并与医疗工作者们合作设计，以免无意中巩固军政府的控制权。军政府的许多反对者都想让经济崩溃，以求引发革命，但随着几周延长到几个月甚至几年，有必要尽可能地保护民用经济，以防止人道主义灾难的恶化。应该鼓励那些不与军队做生意的负责任的全球公司留在该国。一个身体健康、吃得好的人，才有能力推动政治变革。

各国政府必须尽可能灵活地尝试不同的举措，并进行国际协调。这里没有什么灵丹妙药，没有一套政策可以解决缅甸的危机。这是因为危机不仅仅是2月政变的结果；它是几十年来国家建设和民族建设失败的后果，也是一个经济和社会长期以来对许多人不公正的后果。

长期以来，外部世界倾向于将缅甸视为一个童话故事，剔除了其复杂性，以为一个令人满意的结局就在眼前。现在，这个童话故事必须结束，取而代之的是严肃的外交和充分了解情况的实用策略。

有了这些，缅甸完全有可能在几年内，虽不是在一夜之间，成为其人民明确渴望的和平民主国家。