使领馆的作用

外交工作早在人类部族时代就已经出现了。一旦群体规模达到一定程度，处理群体与群体之间的外务工作自然越发重要。

但现代外交的模式与古代外交截然不同，这一套程序和规则是伴随着启蒙时代后民族国家的建立而形成的。只是，那时候的现代外交雏形，仅限于欧洲国家内部，它们与殖民地和被发现文明的外交，还远远称不上现代化。

到二战后，过去附属于列强的殖民地纷纷独立，世界出现了190多个法理上地位平等的主权国家，近代以来的外交理论才终于普遍应用于各个国家，现代外交也日臻成熟。

在现代外交中，使领馆作用显著。它由一国政府驻派在各个有外交关系国家的首都和重要城市，维护国家利益、保护本国公民和法人的人身、财产安全，增进两国交流。没有使领馆就缺少了外交的窗口和服务本国国民的机构，更多的人员、经济、科教交流也就无从谈起。

使领馆又可以细分为大使馆与领事馆。大使馆驻派在驻在国的首都，由大使担任馆长，受外交部门的直接领导，代表派遣国行使种种外交权力，机构最完善，地位最高。

而领事馆的设置就相对宽松，经双方商议后可以有数个。领事馆通常分布在大国，派遣国侨民人数较多地区的中心城市以及经贸往来、人员交流较多的城市。领事馆地位低于大使馆，机构也较为精简，主要起到证件签发、文书往来、保护侨民的作用。而领事馆中又存在驻派于重点城市的总领事馆，在经济、科教交流之类的具体领域的作用，甚至比大使馆还要突出。

为了完成种种重任，各个国家驻派不同国家的机构设置会略有不同，可能会将几种职能集中在一个机构，也可能将一些职能划分得更细，但是基本都会包括这几种机构：政治处、武官处、新闻处、商务处、文化处、科技处、教育处、领事处、行政处。

这些机构中政治处的作用的尤为突出，主要负责两国的联系，维护两国之间的政治关系。为了完成如此重要的任务，政治部还需要搜集、整理所在国家的政治、社会、经济等等各方面信息，去伪存真，经过基础判断后反馈给母国，为国家制定政策提供信息参考。

正因其职能至关重要，所以所有国家无一例外都会在使领馆内设立政治部，只是具体的名义和形式略有不同。

例如美国驻俄罗斯莫斯科大使馆的机构包括：大使、特派团副团长、政治科、管理科、区域安全办公室、公共事务科、“经济事务，环境，科学，技术和卫生科”，从名称中也不难看出这一使馆的工作侧重。

驱逐背后

外交人员代表母国而身在异国他乡，具有很强的象征意义，若两国关系紧张，他们往往首当其冲受到波及，成为受怀疑甚至受针对的对象。加之大使馆的职能本就涉及信息收集，容易引起怀疑，而信息收集是否符合规范，如何定义规范，哪些信息应该搜集，哪些不应该，可以使用什么手段，这些问题很多时候并不是非黑即白的，根据不同的定义可能得出不同的结论，这增加了外交官安全的不确定性。

为了保护外交人员的人身安全，方便开展外交活动，各国也在不断探索种种形式的合作。目前最重要的成果便是《维也纳外交关系公约》，根据这份公约，采取一切合法手段调查驻在国贸易、经济、文化、科研、教育信息都是合法的，且被视为外交官的主要责任之一。

保护本国公民和法人的正当权益，也作为职责被确定。当本国公民受到不公正待遇或歧视时，领事官员有权向驻在国交涉，敦促法律的公正执行。如果本国公民受到拘捕或监禁，领事官员有权探视。

此外，外交人员的外交豁免权和外交特权，也在此得到了确认和规范。外交官在行使任务时不受法律制裁，即使触犯法律，只有在母国取消其豁免权时，才会受到派遣国的法律制裁，外交文件经过边境时不受搜查，外交邮袋同理。

除此之外，外交特权还规定了，使馆馆舍一度等同于派遣国领土，主权神圣不可侵犯，不得搜索、扣押、强制执行，外交官获得保护的程度与外交活动的空间可见一斑。

《维也纳公约》的出现，让签署国家之间的外交工作变得有章可循，是现代国际政治史上的一件大事。

但说到底，再好的公约也只是一纸文件，双方都难免有逾越之处。所以驻在国对于外交人员并非毫无控制的余地，在情况有需要时，驻在国往往会以从事间谍活动的名义（这同样可以通过引用公约实现）驱逐外交官。

考虑到外交官的崇高地位、象征意义和背后或暗含或挑明的间谍罪指控，驱逐外交官是很不客气的行为，非常影响两国关系，往往会引起国际争端，招致反制措施。所以若非两国正式宣战，找借口驱逐外交官的案例也并不多见。尤其是已经享受了数十年事实和平的各主要国家之间，主要是逐步建交的过程，很少见到羞辱性地驱逐外交人员。

美苏当然是一对例外。

冷战时期美苏就曾互相驱逐外交官，动辄引起舆论哗然。到1986年时，美苏关系已经走向缓和，美国依旧驱逐了55名被判定为间谍的苏联外交人员，苏联也毫不示弱，要求将美国驻苏外交官人数削减至251人。

特殊手段也许会常态化

冷战后互相驱逐外交官这种有辱国格的行为又一次偃旗息鼓。

然而随着俄罗斯熬过解体后的最艰难时刻，并再次与美国在多处热点区域出现利益冲突，美国国内政治极化且高度对立，冷战遗风中残存的驱逐行为又回来了，而且有被滥用的趋势。

在2016年末，奥巴马任期最后一年，美国调查俄罗斯干涉美选举，驱逐俄罗斯外交人员，关闭两处外交场所，宣告了一个疯狂时代的开始。

半年后的2017年8月，在美国国会通过扩大对俄罗斯制裁之后，驱逐外交官成为了俄罗斯的反制措施之一。普京高调宣布美国驻俄外交人员要削减755人（超过美国在俄罗斯外交人员数量的一半），而且没收了两处美国在俄罗斯的办公场所。

美国此时的总统已经是特朗普，他不但没有平息事端，反而进一步加码，下令关闭了俄罗斯驻旧金山领事馆和两处外交机构，笼络了国内鹰派的心，也算间接为通俄门的嫌疑脱罪。

互相清退外交人员的烈度还在继续升级，18年前俄罗斯特工，英国间谍斯克里帕尔在英国中毒。以这一事件为由头，美国再次驱逐了60名俄罗斯外交人员，包括12名驻联合国的工作人员，并关闭了俄罗斯驻西雅图领事馆。俄罗斯则放开手脚，驱逐了美国60名外交人员外加23国的59名外交人员。

在特朗普当选以来，关于美俄互相驱逐外交官的报道中，每次都能看到有影响力的媒体用“冷战以来最严重外交报复行动”的说法。但是不论哪家，其实都无法给出简单清晰的分析，或者人云亦云或者索性写出阴谋论的味道，特朗普政府美俄关系的复杂程度可见一斑。

在汹涌的民意裹挟下，疯狂的政客大有将这种有羞辱性外交手段常态化的趋势。

随着作为苏联继业者的俄罗斯的日渐衰落，和中国在国际格局中的重要性水涨船高，美国政客这种羞辱性的措施最终还是落到了中国的头上。

但休斯顿和成都领馆的对等关闭，绝不是一件有积极意义的事。因为当这场对称的挑衅-反制真正落地之时，也就意味着人类好不容易建立的《维也纳公约》为代表的现代秩序被粗暴地颠覆了一个角。

即使错在何方一目了然，可人类用几代人建立的秩序大厦，也可能如此在一个一个角的崩塌中，变得斑驳，最终在一个谁也无法预计的时间点轰然倒地。

所以从某种角度来看，这场突如其来的外交风暴，或许意味着一个时代的终结，也意味着另一个时代的开场。

但我们更希望最恶的一切都不会发生。

参考资料：

https://www.fmprc.gov.cn/ce/cggb/chn/ztlm/gtbfyrth/dsghwjg/t213943.htm

https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/lszs_674973/t9716.shtml

https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNCITRAL-1961.shtml

*本文内容为作者提供，不代表地球知识局立场 

封面图片：电影《奇爱博士》