VOX 新闻网站的文章指出，美国的H-1b工作签证系统已经成为移民系统的瓶颈，将数以百外计的高技能人才挡在门外，或者在看不到头的移民审批通道中等待。这种状况已经、并将继续伤害美国的创新能力。

自20世纪初以来，美国一直是创新和技术进步的世界领导者。然而，近几十年来，一些专家担心，美国在这些方面的表现一直在放缓，甚至停滞不前。

对这一现象有许多可能的解释，但近年来有一个问题似乎特别突出：移民制度不鼓励，而且经常拒绝高度熟练和最有才华的外国工作者。

从历史上看，移民在美国的创新中发挥了重要作用。正如进步研究所的移民政策研究员杰里米·纽菲尔德对我说的那样，“一直以来，移民都是美国活力的一个秘诀。”加州州立大学北岭分校的经济学教授罗伯特·克罗尔这样描述：“底线是，当你看一下移民的影响，无论你考虑的是创办企业还是创新专利，他们都有很大、很重要的影响。”

对历史移民模式的多种分析表明，一个地区有更多的移民与更高的创新率和经济增长相关。相比之下，当移民受到更多限制时，一些公司，特别是科技公司和那些进行创新研发工作的公司，就不那么成功，就业和工资的增长也会放缓。

研究还表明，移民往往具有创业精神。根据2008年至2012年的调查数据，全美国有25%的公司是由第一代移民创立的。其他研究表明，移民比本土出生的美国公民更有可能注册专利。

正如纽菲尔德指出的那样，如果移民一直像现在这样受到限制，那么新冠疫情的情况可能会更糟糕。莫德纳公司的一些联合创始人和关键研究人员都是移民，信使疫苗研究的先驱考里科·卡塔林也是如此。如果她在1990年H-1B技术工计划改革后试图移民，她可能根本就不能来美国了。

一些专家说，这些H-1B工作签证是今天问题的核心。1990年设计的H-1B工签计划是为了引进技术专业人员以满足劳动力市场的短缺，这个签证由雇主担保，他们提交申请，引进特定的外国专业人员，以满足特定的高技术岗位的要求。工作者一般需要至少有相关领域的学士学位。

根据美国公民及移民服务局（USCIS）的数据，目前约有58万名外国工人持有H-1B签证，占美国劳动力和移民人口的一小部分。但他们大比例地集中在STEM领域，特别是与计算机相关的职业，往往是在开发尖端技术的领域。

不幸的是，H-1B程序正变得越来越不合时宜，并且严重地未能达到其最初的目的，即为顶级创新公司源源不断的引进人才。国会对H-1B签证持有者的数量设定了年度上限，而这个上限现在远远低于劳动力市场的需求。每年3月1日窗口开放后，申请的拥挤程度如此之高，以至于自2014年以来，美国移民局每年都采用抽签制度，而不是先到先得的程序。这意味着，年复一年，数十万来自国外的高技能工人试图来到美国，但最终失败，因此，未来的雇员和希望雇用他们的公司最终都失去了他们的首选。

这一不足是一个政策问题。长期以来，美国一直是渴望寻求最佳职业机会的年轻、受过高等教育的外国工人的理想目的地。面对长期以来熟练的STEM工人的短缺，美国公司和整个美国经济都会受益。但是，如果美国继续如此严格地限制技术移民，那么美国就有可能失去对英国或加拿大等其他国家的优势地位，这些国家最近进行了移民改革，旨在吸引和保留高技能的年轻人。

与许多政策问题一样，这里有一些需要注意的细微差别，特别是任何政策变化可能对美国本土出生的工人产生的潜在影响。这场讨论还没有触及对美国经济至关重要的低技能工人的争论，以及围绕他们的政策（二者是相关的，但超出了这个文章的范围）。但毫无疑问的是，从加快创新的角度来看，美国的制度需要修正。

libertarian Cato Institute移民研究副主任经济学家大卫·比尔告诉我，大的方面是，我们招募人才的能力直接关系到我们作为一个国家的经济成就。我们不知道哪个移民会有出色的洞察力，能在未来20到30年内完全改变经济。

为什么H-1B系统正在失败

H-1B签证是一个为期三年的临时工作签证，通常可以续签一次，为期三年。它本身并不是通往永久居留权的途径。(然而，H-1B持有者可以开始获得绿卡的过程，以便在已经作为外来工人的情况下永久留在美国）。

目前，年度上限设定为6.5万个签证，另有2万个名额分配给拥有美国大学有研究生学位的工人。这比21世纪初设定的每年19.5万个的上限明显下降。

在20世纪90年代和21世纪初，美国移民局以先到先得的方式接受申请，直到达到年度上限。在大多数年份，当申请总数最终达到上限时，它不可避免地遗漏了许多非常有价值的潜在移民，或将他们的签证推迟一年，但至少这个过程允许公司有一些机会，在年度窗口的早期为他们认为更重要的员工优先申请。

2014年，每年的H-1B申请开始激增，仅在窗口的头几天收到的申请量就促使美国移民局改用抽签系统。在2023财年，在收到的48.3万份申请中，只有26%被选中处理。这比2020年提交的20.1万份申请多出一倍多。

这种程度的限制，对计算机和软件行业的打击最大。自H-1B计划开始以来，美国一直面临着计算机相关职业的合格专家短缺的问题。尽管美国大学对STEM项目进行了大量投资，但许多公司声称他们很难满足其招聘需求，特别是与计算机有关的专业。因此，美国公司对来自海外的软件工程师和程序员的需求很大。

美国国家政策基金会是一家开展贸易和移民公共政策研究的非营利组织，它的一项研究发现，在2005年至2018年期间，超过一半的H-1B签证被授予计算机相关职业的工人，尽管这个领域只占总劳动力的5%多一点。经济学家戈登·汉森发现，自2000年以来，外国出生的工人占人工智能相关工作增长的55%，这是计算机相关职业总工作的一个小分支，但却是一个创新迅速的领域。

其他STEM领域也受到了H-1B紧缩的影响。生物学和工程学，以及高等教育中的教师，在H-1B申请中占比过高。看来，这些工人中的许多人的申请很可能在抽签中败下阵来，被数量庞大的IT相关申请挤了出去。

还有一个问题困扰着这个系统。H-1B计划最初被设想为一个短期外来工人计划，许多希望永久移民并在美国定居的外国专业人员，应该过渡到提供永久居留权途径的移民签证，通常是基于就业的签证之一，作为他们的下一个选择。

然而，雇主赞助的绿卡管道的长期积压，这是由每年的新申请已经超过了一段时间的名额造成的。这也意味着大约140万H-1B工人目前正在排队申请永久居留权，即使他们的签证已经与他们目前的雇主绑定。在科技领域，员工在寻找最佳机会，更换工作是很常见的。因此目前的制度会严重限制这些工人的经济和职业前景。

正如比尔所说：“人们被困在这些不适合他们技能的工资等级中，因为最终绿卡的积压决定了他们是否能得到升职或是否能跳槽另一家公司。”

对于印度工人来说，目前的积压时间长达90年，估计有20万名在永久居留权管道中等待的移民子女面临着这样的威胁：当他们年满21岁时，他们将失去基于家庭的资格，使他们没有途径合法地留在美国。比尔的分析估计，有21.5万份申请将随着申请人的死亡而过期，然后才被处理。

H-1B制度的弊端

专家们指出，现行H-1B制度的一个意外后果，是一种特殊商业模式的巨大成功：主要位于印度的离岸“外包”公司。外包公司可以为他们认为可互换的工人（主要是初级程序员）提出数以千计的H-1B申请，并作为代理承包商将这些中签的申请人，送到美国公司工作而获利。

这种模式很受欢迎，以至于外包公司在所有H-1B申请中占了很大比例。根据经济政策研究所（EPI）研究助理罗恩·希拉的说法，在每年申请H-1B的前30家公司中，有17家是外包公司。

这可能在几个方面损害美国工人、美国公司或整体创新。一个担忧是，“外包”公司对其雇员拥有巨大的影响力，有效地垄断了他们的就业，因此可能会剥削和少付他们的工资，有可能压低美国工人的工资。

关于这种情况是否正在发生，目前还存在争议。根据经济政策研究所（EPI）的研究，一个职业的当地中位数工资应该是H-1B工人工资的下限，如果有两个工资层低于中位数，公司就可以利用H-1B进行 “劳动力套利”，以牺牲美国公民的利益为代价，雇用低工资的外国雇员。

虽然有一些备受瞩目的例子，美国工人被大规模解雇并被中介公司员工取代的。但从一些不同的经济数据分析，显示对美国工人的工作机会或工资，几乎没有任何大规模的负面影响。卡托研究所的一项研究表明，，这种现象不是全部。100%的H-1B雇主至少支付市场平均工资，而且往往更高。

正如北佛罗里达大学经济学教授玛德琳·扎沃德尼告诉我的那样，“你经常从工会等方面听到的是，在他们看来，随时可以供应并且拿相对低工资的，H-1B签证年轻移民工人，减少了与之竞争的美国本地人的工作机会和工资，特别是那些已经从事了一段时间这个职业的人。”但是，她补充说，“没有大量的证据来支持这一点。如果像许多公司和经济学家所声称的那样，在计算机相关的职业中确实存在本地工人的短缺，那么我们就不会看到大量的工作外派或工资被压低。”

根据扎沃德尼为美国国家政策基金会撰写的一份政策简报，通过多种不同方法收集和分析的工资数据显示了相反的情况。在一个特定的职业和地区，更多的外籍工人往往会导致这些地方和工作类别的工资增长更快，这可能是由于普遍的经济增长和创新。

对现行制度的另一个担忧是，它所创造的激励机制与鼓励创新的目标相悖。由于外包公司将数以万计的申请投入总的“锅”中，高度创新的美国公司面临着为特定雇员获得H-1B的较低几率。在这一制度下，一个在小众领域的世界级专家的待遇，与一个刚毕业的初级雇员完全一样，这使得公司更难引进那些可以做最有变革性工作的专家，特别是当外包公司每年提交成千上万的申请时。

正如皇后学院的经济学教授弗兰赛克斯·奥尔特加所说：“一家公司可能有一个很好的理由来说明，他们为什么需要那个特定的中国工程师。也许他们即将开发出能治愈一切的疫苗。但对他们需要的那个人，每个人看了申请书都会说，‘是的，绝对的，这些人应该是最优先的。’但这种机制并不存在。”

渐进式的变化能够修复一个破碎的系统吗？

那么，如何建立这种机制，重建美国的高技术移民系统，以引进世界顶级人才，同时也最大限度地减少对美国工人的潜在伤害？拜登政府已承诺改革这个系统，政策思专家们也提出了解决方案，但都不完美。

一个想法来自特朗普政府。2020年，时任总统特朗普提议用基于工资的排名系统取代抽签。也就是说，移民局不使用抽签来选择候选人，而是根据雇主提供的工资对申请进行排名，并从最高工资的一端开始处理，直到达到上限。从理论上讲，这样的系统将优先考虑最熟练和最合格的候选人，而不是更低级的工人。这将有助于创新公司引进最有价值的领域专家，这些专家在他们的尖端研究中发挥着关键作用，而不是被外包公司的大量申请人排挤出去。

然而，扎沃德尼告诉我，她担心这种制度会对年轻的应届毕业生造成不成比例的不利影响，而他们中的许多人都有来美国的动力。其他一些担忧包括：在美国，基于种族和性别的薪资差距仍然是一个问题；基于薪资的制度可能会不成比例地将那些受薪资偏见影响的群体拒之门外。

而且，由于美国各地区之间的生活成本差距继续扩大，一个未能在工资排名中充分纠正这一问题的系统，可能会使生活成本较低地区的公司难以获得申请批准。不管怎样，这个提议在生效前就被一名联邦法官推翻了。

今年3月，参议员查克格·雷利斯和迪克·德宝提出了一项法案，旨在使离岸外包模式的利润降低，但它主要通过限制来实现。例如，拥有50名以上员工的公司，如果其现有员工中有一半以上是外籍工人，将被禁止雇用额外的H-1B员工。这主要是为了影响离岸外包公司，但根据以前的一些经济研究，增加对外籍工人签证的限制，往往导致总部设在美国的公司将工作外包，而不是雇用更多的美国人，这意味着它不会产生法案作者可能想要的效果。

众议员佐伊·洛夫格伦提出的EAGLE法案，包含一个类似的条款，限制H-1B雇员不得超过公司员工总数的一半，这个法案还将取消基于就业的永久居留权申请的每个国家的上限，帮助解决印度外籍工人几十年的积压问题，并使中国等其他国家的公民受益，这些国家的申请者超过了年度上限。这可能是一个充满希望的迹象，这个法案的前身《高技术移民公平法案》于2020年在参议院获得一致通过。

另一项法案，即2017年提出的《STAPLE法案》，将优先向参加美国大学博士课程的外国毕业生发放工作签证和永久居留权。这类似于加拿大和英国的计划，旨在吸引国际学生参加研究生项目，然后激励他们永久留在美国国。如果可以的话，每年有多达10万名从美国高校毕业的国际学生愿意留在美国。

从经济学文献中提出的想法是多种多样的，但往往集中在使年度上限更加灵活，并对当前的经济状况做出反应，也许会考虑到特定职业的劳动力市场需求。但是，虽然对所有申请进行更严格的评估将有助于将名额分配给最关键的工人，但这样一个大规模计划的操作成本可能是难以解决的。其他建议包括将签证名额拍卖给私营部门的雇主，或者采用类似于加拿大的积分制。

我们显然不缺乏解决方案。最大的挑战是这个问题的政治化。有一些数据表明，改革的环境是有希望的。在美国，外国出生的居民人口处于历史最高水平，每年约有100万张新绿卡被授予（大多数是家庭担保的，而不是雇主担保的）。根据2021年的盖洛普民意调查数据，支持增加移民的人数已经超过了希望减少移民的人数，这是自盖洛普在20世纪60年代开始跟踪移民态度以来的第一次。

但不可否认的是，随着特朗普执政，围绕移民的政治环境已经高度分化。早前为通过全面移民改革所做的努力在政治现实的大潮中崩溃了。如果美国陷入经济衰退，使外国工人更容易来到美国的政治将可能变得更加具有挑战性。

循序渐进的方法能否奏效？纽菲尔德认为，对H-1B制度的修改更有可能单独通过。拜登政府已经提出了一些计划，以扭转特朗普政府期间限制移民的变化。但无论是真实的还是感知的，这种政策对美国工人的伤害，意味着移民政治将仍然是棘手的。

换句话说，改革的机会仍然渺茫，这对推动美国创新议程的任何努力都构成了挑战。