哥伦比亚大学的政治学教授黎安友（Andrew J. Nathan）在外交政策上发表文章，分析了目前美国对中国政策，以及如何定义美国政策的成功。文中提到，即便拜登政府表面上与特朗普政府采取了相似的强硬政策，实际上的执行却截然相反，因为拜登政策有着明确的目的性，对中国意图的解读也有着一致性，因此美国只要能够保持当下联盟的稳固，便有成功的可能性。

中国试图挑战美国在亚洲的特权地位是毫无疑问的。但中国是否打算走得更远,也就是取代美国成为全球霸主，重塑自由主义的国际秩序，并威胁各地的自由和民主？如果是这样，中国是否有足够的资源来做到这一点？

对美国来说，正确的中国战略，取决于对北京的战略野心及其实现这些野心手段的正确评估。

这给华盛顿带来了一个难题。中国关于其全球野心的声明是出了名的模糊，迫使美国政策制定者对各种暗示进行解读，以了解中国政府的战略。

这让人想起克里姆林宫学家也曾试图猜测苏联政治局的意图。而解读方式又会因美国政策制定者的视角和观点而有很大不同。与美国外交政策中相对固定的元素不同，如对朝鲜的态度，美国的对中国政策因此经历了重大转变，因为对中国威胁的确切性质的评估已经发生变化。

特朗普政府进行了几十年来美国对中政策最深刻的转变，将中国视为对国际秩序和美国生活方式的存续威胁。拜登政府即使保留了特朗普时代的关键政策，但仍采取了不那么末日化的观点，将中国视为区域性军事挑战和全球影响力的竞争者。

然而，即使拜登政府内部已经勾勒出了迄今为止美国政府中最全面的中国战略，其政策的形式和行为也将受到相关主要政策制定者对中国威胁的不同评估的影响。美国需要确定中国威胁的规模，以便知道如何应对它。

从半个世纪前美国总统尼克松对中国的突然访问到2017年特朗普就任总统，美国曾将中国视为一个潜在的合作伙伴，是一个希望进入西方市场、资本、技术和大学，并以接受美国军事包围和文化影响作为回报的国家。

在2005年的新加坡的香格里拉对话会议上，美国国防部长拉姆斯菲尔德向中国国防官员提出了著名的挑衅：“既然没有国家威胁到中国，人们就必须想知道。为什么对中国军队的投资不断增加？为什么持续扩大大规模的武器采购？为什么持续进行强有力的部署？”

拉姆斯菲尔德肯定知道这些反问句的答案。没有一个中国政府，无论是共产主义的还是民主政府，会无限期地接受如此强烈的脆弱性。事实上，随着美国金融部门的做法引发了2008年全球金融危机，随着中国的GDP接近美国的购买力平价，随着中国军队获得了将美国在西太平洋的航空母舰、机场和海军基地置于危险之中的能力，北京显现出了一种更加自信的姿态。

自2012年掌权以来，中国大陆现任领导人扩大了中国的海军，建立了海上灰色地带的部队，在南中国海的邻国水域建造人工岛，对日本和台湾发起空中和海上挑战，加强经济间谍活动。通过“一带一路”倡议扩大了中国的金融和外交影响力，投资全球媒体以传播北京版本的新闻，禁止和审查不友好的外国学者和记者，并释放“战狼”外交官震惊世界各地。

美国政策制定者最终开始反击，即使他们继续认为中国更像是一个潜在的合作伙伴，而不是一个迫在眉睫的威胁。2011年，美国国务卿希拉里在本杂志上撰文，呼吁采取后来被称为“重返亚太”的战略，以帮助抵制中国日益增长的影响力。但奥巴马政府被伊拉克和阿富汗战争以及关于伊朗核计划的谈判绑住了手脚，尝试性的转向只是在当地加强了外交存在。

中国似乎仍然可以通过谈判来管理。2015年，美国总统奥巴马与中国领导人站在白宫讲台上，宣布中国承诺不会将其在南海建造的沙岛军事化，也不会继续通过黑客攻击窃取美国技术。

但中国后来两者都做了。

只有在特朗普政府下，华盛顿才做出了从合作到对抗的决定性政策改变。2018年，美国政府首次将中国称为“战略竞争对手”。尽管这一变化意义重大，但特朗普政府对中国威胁的评估绝非一致。各个派别以各种方式描述这一威胁：系统性的不公平贸易、滥用经济间谍活动、对美国公司日益增长的影响力，或对亚洲地区力量平衡的攻击。

在特朗普的领导下，最终形成的主流观点是，中国对美国及其生活方式构成了根本性的、存在性的威胁。美国国务院的政策规划人员在2020年写道：“共产党的目标是……从根本上修改世界秩序，将中国置于中心位置，为北京的独裁目标和霸权野心服务。”

美国国务卿蓬佩奥在当年早些时候宣布：“如果我们现在不采取行动，最终中国将侵蚀我们的自由，颠覆我们的社会辛苦建立的基于规则的秩序。如果我们现在屈服，我们子孙后代可能会受到中国的摆布，而中国的行动是当今自由世界的主要挑战。”

与特朗普关系密切并经常向他提供建议的政府外的关键人物甚至走得更远，把中国比作苏联和纳粹德国。“当前危险委员会：中国”，是由特朗普前战略师班农参与创立的，这个组织在2019年3月宣布：“与过去的苏联一样，共产主义中国代表着对美国和自由理念的生存和意识形态的威胁。” 

同年晚些时候，美国众议院前议长金里奇将中国描述为，“自1770年代的大英帝国以来，对我们最大的威胁，比纳粹德国或苏联大得多。”

特朗普政府果断地打破了以往美国对中国较为温和的评估，采取了一系列新政策，旨在将严厉的威胁评估转化为更强硬的对中国路线。华盛顿发动了贸易战，提升了对台湾的外交待遇，恢复了四方安全对话，在南海进行了更频繁的自由航行巡逻，并在司法部设立了中国倡议，以根除经济间谍活动。

尽管这些措施具有对抗性，但它们基本没有达到特朗普政府更极端的威胁评估中所要求的严肃性和战略高度。尽管有对中国采取更强硬立场的共同点，但不清楚这些政策究竟要达到什么目的。目标是在经济竞争中建立一个更公平的竞争环境？还是对中国的经济增长进行制约并延缓其崛起？它是希望美国在亚洲加强军事威慑，还是推进日本、韩国和台湾保护自己的意愿，并给予它们这种能力？是迫使中国遵守世界贸易组织、世界卫生组织和联合国人权理事会等全球机构的既定规范，还是让美国退出这些机构，因为特朗普认为它们没有用？是在中国领导人和特朗普之间建立兄弟般的强者的相互宽容，还是寻求结束中共的统治？

由于没有回答这些问题，特朗普的政策从未达到华盛顿将中国视为生存威胁的新观点中，所要求的一致性和深度。无论其意图如何，特朗普参差不齐的政策，并没有明显地影响中国的军事部署、贸易政策、经济间谍活动、意识形态立场或外交战略。

许多人期望民主党总统对中国采取比特朗普更温和的对抗方法，其中包括北京政府。拜登是奥巴马执政时期比较友好的一张熟悉的面孔。相反，拜登政府一直保持着其前任的强硬政策。这些政策包括贸易关税、扩大四方合作、南海海军巡逻以及美国对台湾的外交支持。联邦调查局调查中国经济间谍的活动最近有了新的名称，但可能没有更换职能。两届政府显然都将中国视为一个战略竞争对手，而不是一个应该促进其崛起的潜在伙伴。

但仔细观察就会发现，特朗普和拜登政府对中国挑战的评估，以及由此得出的政策结论之间存在重要差异。看上去更像是个悖论：拜登的中国政策是基于对中国威胁的评估，没有特朗普的那么危言耸听，但却以严肃的态度和战略深度来推行，使其对中国构成了更有力的挑战。它是否会奏效，还有待观察。

拜登政府的两位主要中国政策塑造者：国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）和印太顾问库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）在拜登上任前一年多，在《外交》杂志上共同发表了他们的威胁评估。文中观点后来成为了拜登政府对中国的主导观点，其关键是摒弃沙利文和坎贝尔认为的模糊和不准确的冷战比较，特别是在军事领域。

他们写道：“冷战时期的军事竞争是一场真正的全球斗争，与之相比，华盛顿和北京的军事危险可能仅限于印太地区。”

这些危险是实质性的，涉及“至少四个潜在的热点地区：南中国海、东中国海、台湾海峡和朝鲜半岛。”但他们认为冲突的风险“绝不像”冷战时期欧洲与苏联的冲突那样高。中国带来的威胁是区域性的，而不是全球性的。

然而，将军事威胁称为区域性的，并不是将其视为小事。台湾地区是四个军事热点中最危险的一个。如果中国要防止美国或任何其他敌对势力利用这座岛作为威胁大陆的基地，就需要控制它。美国坚持“和平解决台湾问题”，这一政策可以追溯到1972年的《上海公报》。如果华盛顿放弃这一立场，其国际承诺的可信度将受到严重打击。

当然，台湾有令人信服的理由避免被日益压制性的中国政权所控制。显然，没有办法满足同时所有三个参与者。俄罗斯对乌克兰的攻击增加了人们对已经紧张的局势的焦虑。争夺台湾的战争可能会卷入其他大国，造成悲剧性的破坏，带来核升级的风险，并为所有参与方带来持续数十年的灾难性政治后果。

沙利文和坎贝尔接着说，中国在其他领域也是一个强大的威胁，所有这些都涉及严重的利害关系。一个是经济领域，在先进的半导体、5G网络、人工智能、生物技术、纳米技术和可再生能源技术等高科技领域的领导地位，将使一个国家能够制定其他国家必须遵循的标准，主导市场，建立先进的军事应用，并在刺探他人方面获得技术优势。由于利害关系如此之大，竞争不可能是一场完全干净的战斗，将会涉及间谍、反间谍等其他工具。

沙利文和坎贝尔所说的政治和全球治理领域的竞争也很重要。中国和俄罗斯的修正主义宣传正在增加，而北京对台湾的看法和莫斯科对乌克兰的看法有很大的相似之处，使人们能越来越清楚地看到，不侵犯、人权和其他国际法原则不仅仅是西方感性坚持的价值观，而是对西方来说，有压倒性利益的结构性规则。

沙利文和坎贝尔把中国描绘成美国在21世纪面临的最严重的挑战，但他们没有用世界末日般的术语来描绘它。在他们看来，冷战确实是一场生存斗争，但与中国的关系应该是一种“没有灾难的竞争”。虽然不可能再回到将中国视为全球良性伙伴的旧时代，但他们建议美国应寻求建立“与北京共存的有利条件”。

拜登政府中并非所有人都接受沙利文和坎贝尔对中国的评估，即认为中国是一个不那么重要的威胁。白宫国家安全委员会的中国事务主任杜如松（Rush Doshi），在他2021年出版的《长期博弈》（The Long Game）一书中，概述了对美国及其盟友更富侵略性的全球威胁。这本书是他在管理布鲁金斯学会中国战略倡议时写的。书中认为，中国的长期目标是瓦解美国的联盟体系，建立一个全球军事基地网络，垄断21世纪的尖端技术，主导贸易，并支持世界各地的独裁精英。

同样，现任美国商务部高级顾问的著名中国问题专家易明（Elizabeth C. Economy）在她的《中国的世界》（The World According to China）一书中认为，中国领导人“设想了一个在全球舞台上重新获得中心地位的中国。”

她写道，在中国领导人的领导下，中国想“收复有争议的领土，在亚太地区占据了主导地位，确保其他国家的政治、经济和安全利益与中国的利益相一致……并将中国的规范、价值观和标准嵌入到国际法律和机构中。”

政府已经加强了与其他智库和学术界的中国专家的合作，他们的观点多种多样。在国防部，有新美国安全中心的伊莱·拉特纳（Ely Ratner）；在国务院，有美国进步中心的韩美妮（Melanie Hart）；在国家安全委员会，有外交关系委员会的朱利安·格维兹（Julian Gewirtz）和米拉·拉普-胡珀（Mira Rapp-Hooper）以及保障民主联盟的劳拉·罗森伯格（Laura Rosenberger）。他们以及其他人代表了对中国挑战的性质和范围的一系列观点。

但与特朗普政府相比，拜登团队在如何应对这一挑战上似乎并无分歧。在他们执政前的出版物中，没有一个人提出的政策建议，与沙利文和坎贝尔的有根本不同。例如，杜如松呼吁美国通过更积极的多边外交来削弱中国的影响力，并通过鼓励国内复兴和加强联盟来重建以美国为中心的国际秩序，而易明则建议美国与盟友和伙伴合作，强调价值观和规范，并修复国内的政治和经济功能障碍。其中大部分内容将由拜登政府的政策决定。

与其威胁评估一样，拜登政府的中国政策在根本上不同于其前任。尽管贴上了战略竞争的标签，但特朗普的中国政策既无战略也不是竞争；拜登的中国政策不，仅在名义上而且在事实上都是战略竞争。

最主要的内容就是竞争。拜登和他的中国团队把中国的崛起说成是类似于斯普特尼克时刻（Sputnik moment），也就是1957年，苏联发射了世界上第一颗人造卫星，震惊了艾森豪威尔和肯尼迪政府，使之对国内政策进行了广泛的改革。

本着这种精神，拜登认为，美国必须“重建更美好”，否则中国将“吃掉我们的午餐”。政府推出了保护美国关键经济部门的新措施，并寻求联邦资金来加速21世纪关键技术的研究和开发。政府最近公布的印太战略指出，“美国正在投资于我们在国内的实力基础，使我们的方法与我们在国外的盟友和伙伴保持一致，并与中国竞争，以捍卫我们与其他国家共享的利益和对未来的愿景。”

第二个战略要素是努力修复特朗普对美国联盟体系造成的损害。在国家安全委员会负责印太政策的拉普-胡珀在加入政府之前就指出，美国庞大的盟友网络是华盛顿的一项主要战略资产，因为它使对手的计算变得复杂。

为此，包括国务卿安东尼·布林肯和国防部长劳埃德·奥斯汀在内的政府官员正努力恢复日本对美国国防承诺的信心，同时让东京参与到遏制中国对台湾威胁的努力中来。

华盛顿重申了其对北约和欧盟的承诺，特朗普曾对这些承诺提出质疑，盟国对俄罗斯入侵乌克兰的协调性反应就是最好的证明。美国已经重新与世卫组织和联合国人权理事会接触。它与澳大利亚和英国谈判达成了AUKUS协议，向澳大利亚海军提供核动力潜艇。正如印太战略中所述，其目标是：“塑造中国所处的战略环境，在世界范围内建立一种对美国、我们的盟友和伙伴，以及我们共同的利益和价值观最为有利的影响力平衡。”

这一战略提及的“利益和价值观”让人注意到拜登中国战略的第三个要素：对人权的一贯强调。与特朗普政府的混乱信息（例如在称其为种族灭绝之前，认可中国领导人对维吾尔族穆斯林的镇压）相比，拜登政府定期指出中国的侵犯人权行为，并对滥用权力的官员和与新疆有关的中国公司发出了一系列制裁。

人权不仅仅是战略，对于任何自由主义政体来说，人权本身就应该是一个目的，但它在几个方面也具有战略价值：作为一个能引起美国公众共鸣的问题，一个大多数美国盟友持类似观点的问题，以及一个中国在国际影响力竞争中的一个薄弱点。

当然，外国对中国侵犯人权的批评可能不会改变中国政府对新疆、香港、民主活动家、宗教信徒或挑战国家的律师的政策。但提请注意人权问题是一种戏剧性的方式，可以阐明和强调美中竞争的核心问题：价值体系的冲突。

拜登的中国战略的最后一个特点是，在气候变化、核扩散和传染病传播等全球问题上追求有限的合作。印太战略中申明：“我们认为，任何国家都不能因为双边分歧，而不去在跨国问题上取得进展，这符合这一地区和更大世界的利益。”

到目前为止，在公共卫生和防扩散方面的合作已被证明是难以实现的。但拜登的气候特使约翰·克里已经取得了一些成功，至少在气候政策方面获得了与中国的口头合作。

要判断拜登的中国政策是否符合挑战，了解中国的目标是什么会有帮助。遗憾的是，中国领导人关于外交政策的大量言论几乎无法让人了解他认为中国该在世界上扮演什么角色。他经常谈到中国的全球野心，但他的话通常是模糊的，可被任意解读。在2017年10月的党的十九大开幕式上，中国领导人发表的讲话在全世界引起了相当大的震惊。他说，中国已经准备好“走近世界舞台中央”，为“人类作出更大贡献”，声称中国的制度“为世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立的国家和民族，走符合本国国情的道路提供了经验和借鉴；为解决人类共同面临的问题贡献中国智慧、中国方案”。

对许多人来说，这些话意味着中国打算在全球范围内输出其威权治理模式，而“独立”则是摆脱西方影响的一个代号。

但是，2017年1月，中国领导人在联合国日内瓦办事处发言时，提出了一个听起来更有合作性的口号：“构建人类命运共同体”。这一概念很快被写入中共党章和国家宪法，成为中国外交政策的官方指导原则。

中国领导人在讲话中说，任何国家都不应该干涉另一个国家的内政；所有国家都应该共同“治理全球事务”；国际问题不应该通过战争解决，而应该“坚持对话协商”；“大国对小国要平等相待”；各国应该合作“建设一个共同繁荣的世界”；世界应该建立一个“开放型世界经济……共赢的经济全球化”；以及各国应该把文明多样性不作为全球冲突的来源，而是作为“推动人类社会进步的动力”。

一些人将这些言论解读为令人欣慰的不侵犯宣言；另一些人则将其视为对美国在国际事务中的影响力的抨击，并声称要为其他国家定义“共同的未来”。

正如杜如松指出的那样，中国领导人经常使用“百年未有之大变局”这一短语，但尽管杜如松对中国文件的研究令人佩服，中国领导人是否认为这种大变局超出了中国国内的“复兴”和实现大国地位的范畴，或是在全球范围内取代美国的力量，这一点仍然很含糊。所有这些混乱和含糊之处强调了依靠中国领导人来澄清中国的国际目标是徒劳的。

为了进一步深入了解中国的战略思想，分析家们常常求助于中国知名学者的著作，认为这些学者知道，甚至能够影响中国领导人的想法，尽管这种假设也是有缺陷的。但这些文章也没有提供很多帮助，因为它们也是抽象和模糊的。

例如，清华大学国际关系学院院长、中国最著名的外交政策专家之一阎学通，呼吁中国行使“道义现实主义”以建立新的国际秩序。他在《历史的惯性》一书中阐述道：“公平、正义和文明比平等、民主和自由的普世价值更高。”“中国…需要在本国实践公平、正义、文明的价值观，并以此建立一个比美国更令人向往的社会。”

这是否意味着中国应该是公平和文明的，或者在中国的霸权下建立一个国际等级制度？在接受国家官方通讯社新华社经营的报纸《国际先驱导报》的采访时，阎学通否认了公平和文明与向对手国家实施惩罚之间有任何矛盾：“得对敌对者不仁义。你对敌人也仁义就不是王道思想。”

他接着说，中国应该对其他国家行使权力，作为展示其道德和美德的一种方式。尽管他有这样的资历，但阎学通提供的只是一种世界观，而不是一种战略，更不是一种政策。

或者也可以看一下赵汀阳，他是中国最重要的学术组织之一，中国社会科学院的成员。他重新诠释了中国古老的“天下体系”概念，即把认为中国皇帝“天子”为世界中心的想法，套用于现代。赵汀阳建议用一个“天下体系的世界制度，”联合起所有国家“来取代”美帝国主义，“也就是在经济、政治和文化上支配世界的帝国主义规则”，实际上就是让其他国家的利益与中国的利益相一致。

但是，这种由中国主导的是仅仅通过道德影响，还是更多的强制手段来实现？

西方的中国分析家有时也会求助于姚中秋，他是北京航空航天大学的教授，以秋风的笔名写作。他认为，中国应该利用其“历史时刻”来输出儒家价值观，他认为儒家价值观具有普遍性。与中国领导人要求所有中国人展示“四个自信”，即对国家的道路、理论、制度和文化的自信。

与之相呼应，姚中秋写道：“总有某国家担任领导者”，缔造并稳定世界秩序。这个国家自然就是中国。但是，姚中秋认为，首先，北京必须“在内安顿人心，支持其扮演世界历史角色”。中国将寻求通过自身榜样的力量来动摇世界，还是将先在国内建立起力量，以便在国外发挥影响力？

这些知名学者，以及其他像他们一样的学者，为中国的主导地位提供了一些令人眩目的意识形态，但很少涉足具体的外交政策。他们的职业是哲学家和远见者，而不是战略策划者。中国领导人无疑是一位战略家，但他的公开声明旨在支持中国的声誉，美化中国的形象，向合作伙伴承诺中国的善意和诚实，并在国内展示中国在国外受到的尊重。任何希望从中国领导人或学者那里了解中国全球目标的人，最好听从古代道家哲学家老子的建议：“知者弗言言者弗知。”

无论中国的战略愿景是什么，其野心都受到人口、经济、地理和全球政治等硬性现实的制约。在国内，中国政府在努力争取55个官方承认的少数民族的忠诚，特别是西藏人、维吾尔人、哈萨克人和蒙古人，他们占据了汉族中心地带周围的大片战略领土。在这个中心地带，即使人口老龄化和经济放缓，中国政权也在努力满足新的、庞大的城市中产阶级日益增长的福利需求。

中国与20个国家共享陆地或海洋边界，这些国家都在不同程度上不信任中国，大多数国家都在寻求用与美国、日本和其他国家之间的关系来平衡中国。中国高度全球化的经济所依赖的海上通道很容易被美国和其他国家的海军拦截。在一个不会消失的多极体系中，中国面对五个独立的权力中心——美国、欧盟、印度、日本和俄罗斯。

随着中国实力的增强，除俄罗斯外，其他国家对中国的影响越来越抵触，中国的大多数小邻国也是如此。俄罗斯入侵乌克兰加深了莫斯科对北京的经济和外交支持的依赖，但从长远来看，这种依赖也会助长俄罗斯对中国力量的长期恐惧和怨恨。

这些条件不仅不利于中国实现全球霸权的前景。它们实际上使中国在国际现状的重要特征中拥有积极的利益，其中包括领土完整准则、主权原则、以及开放的贸易和投资体系。

可以肯定的是，中国的崛起代表了世界秩序的一个划时代的变化，一个新的大国的加入，其利益与美国只有部分一致，而且在重要方面与美国的利益相悖。但应对这一挑战的现实选择是有限的。将亚洲划分为中国和美国的势力范围的大交易将放弃太多美国的核心利益，比如人权、台湾、华盛顿的亚洲联盟，并且可能引发美国在其他地方的联盟解体。

这样的交易也不会让任何一个国家满意，反而会产生进一步的不稳定。另一方面，试图推翻中国的执政党或破坏其经济是华盛顿无法做到的，即便只是尝试也会产生危险后果。正确的政策既不能通过最小化中国的威胁，也不能通过夸大它来找到。

拜登战略的成功不应以遏制中国的扩张或在亚洲谈判达成大交易来衡量。相反，如果美国能防止台湾被强行接管，在亚洲保持强大的军事存在，维持自身的联盟体系，在21世纪的关键技术方面处于领先地位，并在全球机构中发挥比其他国家更大的影响力，那么它就应该算作成功。

拜登的战略在美国目前的政治分化状态下能否持续，而即便能持续，这些目标能否实现，都是问题。但中国挑战的几个特点使我们有理由希望这种成功是可能的。首先，与前苏联不同，中国没有计划要将意识形态强加给世界，即使它正试图保护自己的威信。

其次，中国并没有阐明建立另一套世界秩序规范的愿景，而是寻求在现有秩序中发挥更大的影响力。事实上，在主权和不干涉等全球规范方面，中国在某些方面比美国更加保守。第三，尽管中国寻求扩大对其长期主张的领土的控制，但迄今为止，它还没有宣布对更多领土的新主张。在这个意义上，与希特勒的德国不同，中国不是扩张主义者。

中国大陆接管台湾、削弱美国在亚洲的联盟体系，以及在21世纪经济中发挥领导作用的野心是对华盛顿利益的深刻挑战。但与俄罗斯对乌克兰的战争不同，即使在中国领导人的领导下的中国，对大国地位的推动似乎也是为了避免引发军事或政治危机。中国领导人表现出雄心壮志，但也有谨慎和现实主义。如果美国领导人能够表现出同样的力量和现实主义的结合，以及在俄乌危机中表现出的那种强大的联盟领导力，那么即使在一个竞争激烈的时代，也有可能避免最坏的结果。只要美国投资于其最大的资产：联盟、创新和民主价值观的吸引力，就能在竞争中获胜。