美国独立新闻调查机构ProPublica，于2015年审查了美国阿富汗重建特别监察长发布的报告，发现了至少170亿美元的浪费。其中包括花费高达80亿美元的禁毒行动，以及建造大量的，阿富汗人民难以使用的公共设施。这篇报道虽然是2015年刊发的，但是从中可以清楚的看出，美国主导的重建行动为何失败了。

2008年，五角楼为阿富汗空军购买了20架翻新的货机，但正如一位美国高级官员所说：“几乎所有你能想到的东西都有问题”。例如，没有备用零件。据阿富汗重建特别监察长说，这些飞机也是“一个死亡陷阱”。因此，4.86亿美元被花在没有价值的飞机上，没有人能够驾驶它们。

我们确实收回了一些投资。有16架飞机被作为废品出售，售价高达3.2万美元。等于6美分一磅的废铁。

你肯定以为会有人因此受罚吧。错了。

这一重大失误的负责人都没有出事。甚至都没有将军被迫去国会山尴尬地露面。国会也没有发出半点异议。

更糟糕的是，对这种令人瞠目结舌的浪费而没有一丝追责的情况，并不是一种异常现象。它在阿富汗一次次地发生，一些特别离谱的例子短暂地引起了新闻媒体的注意，但实际上，浪费的流水账在纳税人的视线之外越来越长。

而这份账单又是多么地昂贵。人们普遍认为，“仅仅”是指“仅仅几百万”。就像一位军官写道，在一个无人使用的豪华总部上花费了2500万美元，“从总体上看可能并不坏”。

但是这些一个个的百万美元加起来。到达了数十亿。

与流行的看法相反，问题不在于无良的承包商。沿着长长的浪费轨迹追踪，你就会来到军队、国务院和美国国际开发署的门口。他们的错误决定、无谓的采购和糟糕的项目一直都是罪魁祸首。

ProPublica仔细研究了阿富汗重建特别监察长（简称为SIGAR）自2009年以来所做的200多项审计、特别项目和检查，以及为之建立的数据库，将失败的重建项目的总成本加起来。从整体上复盘了这些失败的项目，而不是作为一次性的头条新闻，以便揭示整个重建工作的严峻形势和错误的重复循环。

• 在短短六年中，监察局统计了至少170亿美元的有问题的支出。包括36亿美元的直接浪费，接近浪费的项目，或不能长期由阿富汗人维持的项目，以及普通纳税人可能很容易将其判断为浪费的另外135亿美元。证据之一，84亿美元被用于禁毒项目，这些项目非常无效，以至于阿富汗的海洛因产量达到创纪录的水平，比战争开始前还要多。
• 这些项目的雄心往往与阿富汗的现实生活格格不入。入侵后，美国急于推行大胆的计划，以创建一个民主、财政安全、有道德的政府和社会，即试图无中生有。这是早先美国在伊拉克时也说过的重建国家的宣言，当时也已经绊倒过一次了，因为忽视了当地的文化，也忽视了腐败。
• 正如一位美国国际开发署的工作人员所称，“天上掉馅饼”的项目经常被启动，而没有考虑到阿富汗人的财政和技术能力是否可以维持这些项目。事实证明，阿富汗人负担不起其中的大部分，所以即使是最好的项目也可能最终成为浪费。
• 没有一个项目被要求证明它们是否取得了哪怕是有限的成功。官员们追踪的是花费出去的美元，而不是其影响。例如，没有人评估阿富汗安全部队在接受一个价值2亿美元的扫盲计划后，是否真的学会了阅读和写作。
• 那些批准了失败项目的人似乎没有受到任何影响。正如SIGAR的负责人约翰·索普科所说的那样，重建工作“就像一场儿童体育比赛，所有人都会得到奖杯”。

如果这样的核算结果还不够糟糕，请考虑一下这点：SIGAR只审查了高达1100亿美元的阿富汗重建和改造工作中的一小部分。浪费的总额可能要高得多。

尽管如此，我们往往很难理解这种钱对普通美国人意味着什么。也许强调损失的最有意义的方式是看一下这些钱在国内可以支付什么。

为了说明情况，2010年，当美国正在大幅增加其在阿富汗的投资时，美国四分之一的房主，即超过1100万人，背负的抵押贷款的额度都超过了当前的房价，全国的失业率徘徊在10%附近。国会经常性地削减联邦计划。

军方从未使用过的，建造储存设施花费的1470万美元呢？这笔钱本可以支付约9800个强奸案的检测费用，足以清除整个田纳西州的积压案件。

花费45.6万美元建造的警察培训设施，豆腐渣到在雨中融化了，这笔钱可以为低收入儿童提供超过18万份晚餐，足够整个夏天使用。

花费在阿富汗人不使用的发电厂上的3.35亿美元？这些钱本可以为3.7万名无家可归的美国人提供永久住房，并为20名小企业主提供25万美元的资助，帮助他们将新技术商业化。

把浪费在那些毫无价值的飞机上的钱，加上花在一个未使用的领事馆上的钱，以及修复用危险材料建造的建筑物。这可以恢复从国家卫生研究所的预算中削减的7.14亿美元，该研究所资助对疾病的新疗法进行科学研究。

尽管有这样的权衡，公众或国会在阿富汗的大规模浪费，并没有愤怒。

通常情况下，那些负责失败项目的人把SIGAR的发现当作无理的纠缠。他们的反驳，本质上是：“这里可是战区，你还指望什么？” 

他们很少花时间去思考更大的问题。如果它是一个战区，为什么我们要投入数十亿美元进行重建？

充耳不闻：忽略历史、建议和文化

当涉及到在暴动后进行大规模重建的问题，伊拉克本可以成为一个模板，来说明什么是有效的，什么是无效的。

2009年，当阿富汗的重建工作加紧进行时，类似的计划已经在伊拉克进行了多年，结果往往令人沮丧。

如果本刊对SIGAR的大量检查报告的审查以及对援助人员、前军人和其他熟悉重建工作的人的广泛采访后弄清楚了一件事，那就是美国是一个迟钝的学生。

在阿富汗和伊拉克，美国一次又一次地无视专家建议、当地文化或过去的错误（有时，在一个失败的项目中把三项都忽略了）。

平心而论，这两个国家所面临的挑战大不相同，一些专家认为，将一个国家的经验教训应用到另一个国家是个错误。美国国际开发署负责阿富汗事务的高级官员拉里·桑普勒说：“我断然不接受对伊拉克和阿富汗的比较。”

然而，这两个国家的行动计划几乎是相同的：以军队为主导的发展，重点是培训安全部队。建立一个西式民主。并试图通过提供医疗保健和能源等服务来挫败叛乱活动。就其关键要素而言，2000年代中期在伊拉克推行的“赢得民心”运动被重拾，并运往了阿富汗。

而SIGAR所发现的问题。几乎是其在伊拉克的同行所发现的问题的翻版。

也许伊拉克监察长的最终报告中所阐述的最大教训（讽刺的是，这份报告被称为“从伊拉克中学习”）是：当战斗还在进行时，大规模的项目是危险的。任何大型项目都会引起叛乱分子的注意。

2004年至2005年担任伊拉克重建管理办公室主任的前美国大使威廉·泰勒在接受采访时说，这一教训在伊拉克每天都得到强化。他回忆说，早上与军方高层举行简报会，讨论政治和重建发展。

泰勒说：“在这些PPT上，你经常会看到已经重建的管道。或者一个电网，又被炸毁了。这使我们在伊拉克得到了几个具有普遍适用性的教训，那就是，在地方一级的小型项目，在大体上是首选。”

这并没有阻止美国在多年后，仍然试图在阿富汗建立一个全国性的电力系统，其要在战斗最激烈的时候穿过了塔利班的据点。或者在横跨全国的公路上投入数十亿美元，而这些公路也经常被叛乱分子炸毁。

官员们还指出，过度慷慨也是伊拉克的一个问题。前美国大使瑞安·克罗克告诉伊拉克监察长，伊拉克人对美国提供的任何东西都会“点头”，因为他们无需买单。一旦这些项目建成，伊拉克人就无法支付运营或维护费用。

然而，在阿富汗，军方、国务院和美国国际开发署一再为不可持续的项目辩护，说阿富汗人已经同意开展这些项目。

腐败也严重破坏了在伊拉克的安全部队和许多治理方面的努力。然而，SIGAR说，美国在阿富汗推进重建了多年，却没有制定处理腐败问题的战略，调查人员认为这种失败令人费解。

负责调查伊拉克和阿富汗的战时合同委员会的查尔斯·蒂弗说：“一些与阿富汗有关的东西，我们本可以在伊拉克学到，那就是当地的腐败文化问题。”

接着是军方、国务院和美国国际开发署经常不考虑这两个国家的当地文化，这是一个代价高昂的错误步骤，导致许多考虑不周的项目失败。

退役的英国将军尼克·帕克爵士曾在伊拉克担任指挥官，并在2009年至2010年期间担任驻阿富汗国际安全援助部队的副指挥官，他说，为了更好地了解阿富汗人，军方的确进行了认真的尝试，但在西方人和阿富汗人如何决定其优先事项方面，军方仍然“低估了双方间的巨大差异”。

帕克和其他在阿富汗工作的人说，在军方和发展机构中有种压倒性的意识，即“我们知道什么对阿富汗最好”，而阿富汗人在谈判桌上没有真正的话语权。

重建工作也很仓促，因为使重建工作得以进行的部队激增只会持续很短的时间。军方认为自己，帕克说：“处于主导地位，将不可避免地歪曲决策的方式，我的结论是，那时的决定可能不一定符合生活在这个国家的人的最佳利益。”

曾在阿富汗为慈善组织乐施会和联合国工作的阿什利·杰克逊描述说，重建工作常常给人以“超级殖民主义”的感觉。

她回忆说，在会议上讨论完西方部队想要做的事情后，难免有人会说：“要有个阿富汗人的代表。” 

有一次，美国军方认为库纳尔的一个当地非政府组织不重要，因为“只有阿富汗人在里面工作”，这让她吃了一惊。

这种态度表现在那些对阿富汗文化充耳不闻的项目上。

也许最故意无知的美国项目之一发生在2010年。美国农业部启动了一项3440万美元的计划，推动阿富汗农民生产大豆。

有两个明显的问题：这种作物在阿富汗北部生长得不好，而且阿富汗人也不太喜欢吃这种作物，也不管美国大豆协会（说服美国农业部实施这项计划的游说团体）给了他们多少鼓励。

索普科写道：“这个特定项目令人不安的是，似乎问题中有许多是可以合理预见的，因此，或许能够避免。”

美国农业部承认，如果一开始就做了可行性研究，就可以避免这次失败。但实际上可能更加容易。他们该做的就是阅读两年前的一项英国研究，这项研究表明大豆并不合适阿富汗。

这种拒绝听从外部建议的情况并不罕见。例如，农业部、国务院和阿富汗当地政府的官员都告诉美国国际开发署，它的树苗和种子分配计划是一个坏主意。成本太高，而且以前也做过，但因为腐败和偷窃而失败。国际开发署仍然一意孤行，并在这个项目上花费了近800万美元。

这两个部门和美国国际开发署，有时甚至无视自己人的建议。

SIGAR发现，国务院坚持花费了650万美元在阿富汗购买电信塔，尽管国务院、国防部和阿富汗的一些高级官员都警告说，阿富汗电信公司不会连接入这个系统，而且发电机的燃料成本太高。于是这些塔台被闲置了。

根据《华盛顿邮报》披露的一份内部文件，在2009年，尽管国务院内部人士曾警告说一座位于马泽尔·沙里夫的一个大院不够安全，国务院还是决定投入1.06亿美元整修它，准备改作领事馆用。这座大院容易受到汽车炸弹和间谍活动的影响，而且使用起来太过危险，因此国务院不得不放弃在那里的计划，无论已经花费了多少钱。

此后，美国将这座建筑租给了德国人，但官员们无法回答有关租约的基本问题，例如租期多长，租金多少。

英国将军尼克·帕克爵士：“我们以为我们在伊拉克和阿富汗所做的，是对每个人都有好处的事情，可它留下的这个遗产看起来并不如设想中的那样稳定，这让人相当不安。我们希望它能更好。”

前美国大使威廉·泰勒：“占领它国是一个坏主意。当你占领时，你要负责提供服务，而当你不太了解这个国家时，你就无法做得很好。”

前伊拉克重建特别监察长斯图尔特·鲍恩：“在防止未来的可怕浪费方面做过什么结构性的改革吗？很少。”

以美国为标准的建设计划：从一开始就过于雄心勃勃

2011年，一个由金融大师组成的特别小组在为军队的商业项目进行头脑风暴时有了一个想法：开发替代燃料！这正是阿富汗所需要的，没准能够启动其经济并吸引外国投资者。

几年前，一项地质调查发现，阿富汗北部地区拥有得天独厚的天然气储备。工作小组认为，将这种资源商业化对阿富汗来说会是一个福音，特别是由于阿富汗仍依赖进口汽油，几乎负担不起这种花销。

这在表面上似乎是个好主意。

但是，正如很多位专家所指出的，阿富汗不是美国，甚至不是巴基斯坦。将天然气从地下抽出并在全国范围内运输将是一项壮举。阿富汗也没有这种压缩气体的分配系统，而在一个饱受战争蹂躏的，连发电机都难以维持照明的国家去建立这样一个系统，将是一个昂贵的，甚至是可笑的想法。

这似乎并不重要。工作小组还是为了验证这个概念，投入了4300万美元造加油站。（在这块大约是多花了4250万美元，不过这又得另说了。）

然后还有一个非常关键的问题：没有客户。

普通的阿富汗人将不得不掏出超过一整年的工资来转换他们的汽车以使用压缩天然气。改装需要大约700美元，而大多数阿富汗人的年收入是690美元。

因此，毫不意外的是，唯一使用这个加油站的人是由美国支付了转换费用的120名阿富汗人。

这个项目想要达到的规模几乎在所有方面都是不合适的，而且也不是孤例。阿富汗在几乎所有的发展排名中都是垫底的。然而，大部分的重建工作，似乎是美国及其盟国试图以他们自己的形象创造出一个新的阿富汗，包括将西方的理想叠加在阿富汗人身上，以及进行难以实现的庞大计划

阿富汗全国各地的巨大仓库中空空如也，因为没有阿富汗企业去使用它们。在一个工业园区，SIGAR发现在预定的48家企业中只有4家入驻。而那些在坎大哈接受美国经济承诺的阿富汗企业，在美军离开带着发电机燃料离开后，都很难活下去。电力是断断续续的，至少有一个业主的利润直接融化了。他是一个冰激凌经销商。

筹建加油站的同一个工作组，还花了近300万美元建造了一个23000平方英尺的冷干仓储设施，该设施本应成为赫尔曼德省农业发展的一个中心，但一直被闲置。在批准这个项目之前，国防部没有检查是否有阿富汗企业可以利用这样一个大型仓库。到目前为止，还没有一家企业能够做到。

SIGAR负责人约翰·索普科说：“国防部、国务院和国际发展部有太多的人在试图让阿富汗看起来像弗吉尼亚州的北部。这就是问题所在。”

索普科对他的员工开玩笑说，要注意是否有人提出建高速铁路，因为对阿富汗提出的 “愚蠢的建议”太多，提出这点也不是不可能。他说，有一次，他不得不终结一个正在考虑中的，在喀布尔建造太阳能板公交车候车亭的计划。

在采访中，担任监察长三年多的索普科偶尔会为自己的轻率而道歉。但是，当军方花了5亿美元购买几乎无法起飞的飞机时，他忍不住对一个直升机项目冷嘲热讽，说：“至少它们能飞。”

当然，由于那里是阿富汗，本就没有足够的合格飞行员来驾驶它们。

这并不是美国在阿富汗遇到的新问题。1988年美国国际开发署的一份报告回顾了美国从1950年到1979年间花费于阿富汗的努力，并得出结论，它们：“在规模和时间上都过于雄心勃勃”，而且，“在许多方面，这些计划大于美国或阿富汗政府能够有效管理的规模。”

伴随着2001年的到来，这个模式又重新开始了。

美国国际开发署的拉里·桑普勒说，阿富汗政府不得不从头开始建设国防部、农业部、教育部、卫生部，以及一个现代政府的所有组成部分，可是当时的阿富汗人甚至对这些都没有概念。

国务院和美国国际开发署的空域管理计划又是一个野心大于现实的项目。乍一看，花费1100万美元去培训阿富汗人成为空中交通管制员似乎很合理。美国军方一直在管理阿富汗的领空，但很快就会打包走人。

但仔细观察后，问题就来了：他们是怎么想的？

阿富汗人基本上无法看懂自己的语言，更不懂空中交通管制所需的英语，所以受训者必须从最基本的语言课程开始。此外，他们还需要在职培训。但是没有人问运营机场的美国军方，这是否可行。它不可行：因为那里有太多的机密信息供人索取。

结果阿富汗人将不得不被送往海外受训，但其中许多人无法获得签证，其中另一些人从未返回。

另外，只有36名阿富汗人参与了这项计划，而阿富汗却需要139个人来管理机场。最重要的是：事实证明，大多数像阿富汗这么大的国家都会将空域管理外包出去。

战时承包委员会的蒂弗说：“我们在阿富汗进行了一次灾难性的试验，去一个贫穷的国家建立一个第一世界的基础设施，我们必须记住阿富汗是地球上最贫穷的国家之一。它也是地球上最腐败的国家之一。你无法在沙子上造高楼。”

SIGAR负责人索普科对他的工作人员谈起他们的调查：“我才不相信。你在瞎编吧。这是《爱丽丝梦游仙境》吧。”。

斯隆·曼恩，在阿富汗为美国国际开发署工作：“我们需要对我们能取得的成果更加谦虚，这就意味着要少做一些。如果我们不能产生可衡量的影响，那么我们又为什么去那里？这是一个我们必须回答的困难问题。”

阿什利·杰克逊，曾在阿富汗为乐施会和联合国工作：“大多数阿富汗人生活在赤贫和还行之间，所以不需要太多东西就能对他们的生活产生影响。”

过度慷慨：阿富汗人负担不起，也不需要他们所得到的东西

在长达14年的馈赠活动中，美国为阿富汗人建造了一系列的大项目，但他们是否有能力维持甚至运营这些慷慨的项目，却很少以任何有意义的方式被考虑进去。

世界银行将阿富汗支付账单的能力列为世界上最低的国家之一。现在，这个国家在很大程度上是由外国的援助支撑起来的，而外国援助的前景并不确定。到目前为止，国际捐助者只承诺将目前的捐赠水平保持到2017年。（注：根据2020年的报道，美国对阿富汗的援助在2012年达到顶峰，之后便随着驻军的减少而逐年递减：https://abcnews.go.com/Health/wireStory/troops-prepare-leave-afghanistan-aid-follow-65234301）

一位前SIGAR官员列出了可持续性的三个关键测试。他们是否有资金？技术能力？政治意愿？

“阿富汗通常会在这三个方面都不及格。”

美国人的 “过度赠与”几乎是每个项目都出现的问题。

比如说医疗保健。2011年，美国国际开发署的监察长对阿富汗人能否维持它所建立的任何健康项目的能力都做出了暗淡的评估。阿富汗政府只支付了全国医疗保健支出的6%。

然而，美国国际开发署却还是用一个新的、更大的设施取代了加德兹的一家医院，使阿富汗人的年度账单至少增加了180%，甚至可能高达524%。（注：根据一项2016年的报道，这家医院的花费从60万美元一年涨到230万一年，接近四倍的花费增长，并且建筑质量很差。） 离这家医院不远处，美国国际开发署用另一家每年花费58.7万美元的医院，取代了一座每年花费9.8万美元的医院，几乎是六倍的花销。

当然，阿富汗公共卫生部同意资助这些新医院，但美国国际开发署没有解决一个基本问题：它是否真的有能力这样做？如果没有捐赠者的钱，明确的答案就是“没有”。

根据十几位阿富汗军事和民事专家的说法，这也几乎是阿富汗政府对所有部门的答案。

就加德兹医院而言，阿富汗人还告诉SIGAR，这家医院不仅超出了他们的管理能力，也超出了他们的需求。根据SIGAR的报告，这家医院的规模是旧医院的12倍，阿富汗人说：“需要额外的清洁和安保人员，并进一步限制未来医院运作的资金”。

巨大的设施和复杂的供暖系统所需的大型发电机使成本膨胀。军方也建造了类似的超大型医院。

公平地说，许多人把医疗保健的改善当作在阿富汗取得的最大成果之一。美国和平研究所的阿富汗问题专家安德鲁·怀尔德说，这是“一个真正的成功故事”，而且卫生部实际上是阿富汗最强大的部门之一。

美国国际开发署的桑普勒说，自2002年以来，医疗服务的可获得性已经飙升，例如，助产士的数量是原来的三倍。

然后还有喀布尔价值3.35亿美元的发电厂，一些批评者称其为“幻想工厂”。在2009年的阿富汗大选前匆匆忙忙地计划建造，结果比预算多出了1.81亿美元。这座以柴油为动力的工厂运行成本很高，阿富汗人只使用了其产能的约1%。

美国国际开发署的监察长发现，这种断断续续的使用方式实际上正在损害设备，并使其走向“灾难性的失败”。阿富汗人将不得不每年拿出2.45亿美元，为了按照美国国际开发署的原定计划连续运行它。

美国国际开发署长期以来一直为这座工厂辩护，认为它是首都地区能源供应链中的一个重要部分，并指出在2014年由于雪崩摧毁了其他电力线之后，它还能够向喀布尔提供一些电力。

当阿富汗人不做、不能做或不愿做某件事时，这就意味着美国纳税人的帐目会不断增加，因为他们最终要承担维护的费用。这并不便宜。例如，在阿富汗人未能接管所有安全部队建筑的运营和维护后，美国不得不重新签订一份价值8亿美元的合同。

阿富汗最大的、最臭名昭著的投资项目之一是道路。到目前为止，美国和其他捐助者在多个项目上总共花费了40多亿美元，建造了9100多公里的道路。然而，联合国表示，阿富汗85%的道路是无法行驶的。

阿富汗人几乎没有做什么来维护它们。美国国际开发署试图将公共工程部塑造成一个合格的官僚机构，但到目前为止，它仍然没有效力。美国国际开发署告诉SIGAR，工程部在 “日常、定期、预防性、紧急和冬季维护”方面存在 “1亿美元的维护缺口和技术人员不足”。

索普科说，使道路迅速恶化的原因是：道路是按照美国的重量标准建造的，但阿富汗的卡车是出了名的超重。

他在去年的一次谈话中说：“多么愚蠢的标准啊！。是谁在把贝塞斯达（位于马里兰州的华盛顿特区的近郊）标准应用于阿富汗？”

杰克逊：“太多的阿富汗人认为美国永远不会离开，钱也不会离开，所以他们永远不会对一个项目说‘不’。”

索普科：“美国国际开发署的防卫性很强.……他们把马车围成一圈，然后把枪口对准外面……我眼看着他们从一个充满活力的大机构，变得越来越小了。”

蒂弗：“我们在阿富汗的建设和投资是基于一个令人怀疑的期望，即其他国家将在未来十年内向阿富汗投入数十亿美元，甚至是数百亿美元。但世界上还有很多其他需要钱的地方。”

注定要重蹈覆辙：一支人员稀少，装备太好，且遇到敌人就跑的阿富汗国家军队

按照近期历史的经验，五角大楼期望在阿富汗建立一支先进军队的这种雄伟、昂贵目标的前景并不乐观。

只需看看伊拉克，五角大楼在那里花费了200多亿美元来建立一支军队，并欢庆它取得了巨大的成功。然后ISIS来了，伊拉克安全部队崩溃了。

与此同时，在阿富汗这个更穷、更不先进的国家，军方却复制了那个训练计划，而在投资上增加了两倍，花费了650亿美元，几乎占整个重建预算的60%。计划是：建立一支训练有素、拥有35.2万人的国家军队和警察部队，以及一支能够独立保障国家安全的强大空军，而所有这些都将在几年内完成。

但这一艰巨的目标却忽略了阿富汗普遍存在的腐败、刚刚起步的领导层和他们非常初级的能力。更不用说阿富汗完全没有能力维持如此庞大的现代化军队的开销。

它每年的费用高达50多亿美元，而如果阿富汗人把他们征收的每一分钱都用在安全方面，他们仍然无法支付这笔费用。五角大楼也有一个令人困惑的倾向，那就是重复在伊拉克犯下的错误。

阿富汗军队的成功取决于，能否把基本上没有受过教育的人，训练成战斗机飞行员、先进的机械师，以及能够满足整个阿富汗的复杂供应需求的后勤人员。

退役中将丹尼尔·博尔格说：“无论你投入多少钱，都需要几代人的时间来建立一支军队。”他在2011年底至2013年期间担任阿富汗训练任务的指挥官，并撰写了《我们为什么会输》一书。

为了正确看待这项任务的艰巨性，考虑一下军队的起点：教新兵阅读。

阿富汗有70%的人是文盲，而新兵中能读写的比例更低，只有13%的人能够写出一个基本句子。

五角大楼在一项扫盲计划中投入了大量资金，自2010年以来花费了2亿美元。但即使是在这种成本下，教育显然仍有其局限性。大多数新兵只接受了基础课程，目标是认识并能读出字母，写自己的名字和一些短文，数到一千，还有做基本的加减法。

军方不知道这些训练是否有效。当课程结束后，学生的能力并没得到独立评估，承包商也没有被要求跟踪教育结果。SIGAR发现，一些学生在每个月只上了两个小时的课后就“毕业”了。

至于这些毕业生，军方也没有对他们进行跟踪。

事实上，由于许多警察和士兵都被保送到安全部队，军方甚至不知道有多少完成培训的人仍在服役。根据SIGAR的报告，截至2014年，军方对此的最佳猜测是：部队有一半是文盲。

一年前，由于对警察和士兵的需求增加，扫盲计划被暂停，许多新兵甚至连名字都不会写就直接上岗。不足为奇的是，对武器、弹药和备件的追踪也很缺乏。

就武器而言，伊拉克的情况也似曾相识。早在2006年10月，伊拉克重建特别监察长的一项审计显示，自2003年以来，为伊拉克安全部队购买的37万件武器（共价值1.3亿美元）的追踪工作严重失败。作为回应，军方说它已经开发了一个系统，以便在未来对这些武器“保持问责”。

不难猜到接下来发生了什么。2014年，SIGAR发现，美国并不确定其向阿富汗部队提供的价值6.26亿美元的武器的下落。即便是这个总数对军方来说也很难确定。

起初，官员们说2013年丢失的总额为8.78亿美元，后来修改为6.26亿美元。SIGAR发现，军方还在军队和警察上浪费了至少11.2万件，购买他们不需要的武器，包括超过8.3万支额外的AK-47。

全球最先进军队使用的重型设备对阿富汗人来说也太过沉重。五角大楼为阿富汗军队购买装备，就像一个新爸爸远在他的新生儿有意愿，或者有能力打篮球之前，就急着置备好了标准尺寸的篮球。

SIGAR负责审计和检查的副助理监察长丹尼尔·陈说：“他们买东西，并希望它们能被利用。”

例如，SIGAR发现，五角大楼花了近9.36亿美元为禁毒和反恐的特别任务联队，购买Mi-17军用直升机等其他设备，尽管之前购买的直升机都缺少飞行员和机械师。

这个特别任务本身也是缺乏基础的。

尽管国防部每年花费约1.09亿美元来提供培训、后勤和维护，但阿富汗人缺乏这方面的人员和专业知识。截至10月，这个部队仅有其所需人员的60%，远远低于了在2014年夏天前达到的806人的满员期限。

2013年，SIGAR报告称，国防部在招募更多人员时遇到了困难，因为阿富汗人无法通过识字或无犯罪的要求。但这个部队今年的飞行任务确实比2014年多了一倍以上。

八年来，阿富汗人仍然依赖美国的空中支援。这一点在9月塔利班冲进主要城市昆都士时得到了充分展示。阿富汗部队不仅在几乎没有战斗的情况下撤退并交出了城市的大部分地区，表明他们离成为一支独立的战斗力量还有多远，而且他们在缺少美国空袭的情况下，就无法在几周后夺回该市。

战时合同委员会的蒂弗说：“尽管我们投资了大量资金，用于支持安全部队的各种阿富汗飞机，这些钱似乎都被浪费了。”  

当塔利班占领了一座阿富汗城市时，政府的损失远远超过了投入的培训资金。美国为军事和警察基础设施投入了90多亿美元。

在昆都士，价值数千万的建筑和院落面临风险，包括价值近7100万美元的陆军驻防地、价值1770万美元的警察总部和价值730万美元的边境警察总部，这些建筑可能从未被使用过。

2013年，SIGAR发现那里只有十几名官员，而他们无法进入被锁的12座建筑中的9座。

媒体在9月问五角大楼的一位发言人，阿富汗官员现在是否还在使用这座站点，她无法回答。标准的军事思维是，一旦某样东西被交给阿富汗人，美国政府就不负责确保它是否会按计划被使用，或者根本没被用。

索普科说，这种不闻不问的态度为腐败大开方便之门。处理腐败的腐蚀后果的重要性应该是从伊拉克获得的另一个教训。然而，SIGAR、其他监察长和政府问责办公室都提出了对腐败猖獗的担忧，特别是在安全部队中的腐败。索普科说：“这是房间里的800磅大象。”

多年来，根本没有打击腐败的全面战略。

在安全部队中，无论是在政府高层还是在地方一级，吃空饷的现象都很普遍。SIGAR报告说，仅在2014年，价值4550万美元的，由美国资助的工资可能被负责支付警察工资的人盗用。阿富汗政府正在转向使用更安全的政策，通过手机向警察支付工资。 然后是数以百万计的虚假养老金预扣款和不存在的费用。

索普科在去年的一次演讲中说，伊拉克的安全崩溃在许多方面与小规模腐败，以及政治腐败有关，这也给了美国在阿富汗的行动一个警告信号。如果同样的违约情况发生在阿富汗，“这将是美国纳税人的一个悲剧”。

退役陆军中将丹尼尔·博尔格：“我们作为好人，会帮助他们建立空军，但这有多现实？”

鲍恩，在提到最近已经分崩离析的，美国对伊拉克军队的投资：“可以说，这笔钱现在应该被认为是浪费了。”

美国和平研究所的阿富汗问题专家安德鲁·维尔德：“冲突的最大驱动力是一个腐败和掠夺性的政府。”

只要努力就能得“优”：在阿富汗，没有人需要证明是否成功

五年来，美国国际开发署将1.5亿美元投入到一个具有暖心但模糊愿望的项目中：帮助孤立的、不稳定的阿富汗社区成长，使他们感到与政府间有更多的联系。这是军方赢得“民心”运动的一部分。

然而，在所有这些时间里，美国国际开发署从来没有能够确定“地方治理和社区发展”项目的具体目标是什么，更不用说它是否达到了这些目标。SIGAR报告说，这家机构也很难跟踪承包商的实际工作。

然而，这并没有阻止美国国际开发署在2009年对这项计划进行翻倍投资，将预算增加到了3.73亿美元。

SIGAR的结论是：获得了零星的、小的成功，但在任何总体目标上都没有取得胜利。长期从事非政府组织工作的阿什利·杰克逊说得更直白。她说，美国国际开发署“把钱烧掉倒还更好”。

美国国际开发署反驳了SIGAR的严厉评估，称项目需要灵活性，因为阿富汗是一个多变的、不确定的环境，随着美国国际开发署官员在阿富汗的经验增加，目标也会发生变化。

对于总体的项目而言，国务院高级官员乔纳森·卡彭特认为，浪费与经过深思熟虑后但结果不尽如人意的努力之间存在着根本区别：“这是令人失望的，但这不是欺诈、浪费和滥用。”

尽管如此，SIGAR调查的许多重建项目中的一个一致的问题是没有办法判断它们是否成功。计划中所陈述的目标往往是模糊的和善变的，而且很少有人衡量绩效或影响。这使得弄虚作假很容易。如果成功无法被定义，就没什么算是失败。

SIGAR的陈先生说，军方、国务院和美国国际开发署都喜欢举办开幕式和握手，“但他们并不关注剪彩后的情况。”

他说，例如，五角大楼为阿富汗军队和警察建造了1000多个基础设施项目，但对这些项目的使用情况却“一无所知”。

曾在阿富汗为美国国际开发署工作的斯隆·曼恩说：“两年来，我从来没有被问过我的项目的影响是什么。从来没有。”  

当负责人对绩效进行跟踪时，往往只发现产出而不是成果，比如美国国际开发署报告说它已经培训了650名法官，但不知道这些法官现在是否仍在司法部门工作。

即使是这种基本的计数也常常令人怀疑。例如，国务院和美国国际开发署官员多年来吹嘘建造了680所学校，其中包括总统在内的高级官员经常把7.69亿美元的教育投资作为一个成功的例子，但新闻网站Buzzfeed发现，学校的数字实际上是563座。

Buzzfeed和SIGAR都报告说，其中许多学校是空置的。

当谈到医疗诊所时，SIGAR也发现，美国国际开发署提供的GPS数据中列出了13个不在阿富汗的诊所，甚至有一个在地中海。美国国际开发署随后向SIGAR提供了不同的数据。诊所数量减少了55个，在五个省份中，每个诊所的位置都与第一份名单不同。

军方、国务院和美国国际开发署也经常吹嘘在一个项目上花了多少钱，仿佛这就是成功的标志。美国国际开发署关于社区发展项目的概况介绍中强调了“超过2500个社区稳定项目，相当于1.09亿美元的投资”。

曼恩说，他创造了自己的指标来跟踪项目进展，因为在他的老板看来，“我花了多少钱就能得到多少回报。”

衡量成功的标准往往也是可调整的。例如，军方对阿富汗军队单位进行排名，以评估其能力。但最高等级一度从“独立”变为了“有顾问的独立”。政府问责办公室在2012年说，结果是更多的单位被评定为最高等级。SIGAR发现评估工具是任意应用的，反正本就没那么有用。之后，军方创建了一个新的工具，但将其列为机密。

但将视野扩大后，有许多迹象表明重建工作对阿富汗产生了积极影响。国务院的卡彭特强调，首都喀布尔现在几乎持续供电，手机被广泛使用，还有一个自由的、充满活力的媒体。美国国际开发署的桑普勒说，去年约有4.3万名妇女上了大学。

可是总体来说，五角大楼、国务院和美国国际开发署并没有评估他们的哪些项目运作良好，哪些项目运作不佳。

SIGAR的负责人约翰·索普科，为了去寻找批评者经常说被他忽视掉的好事情，在2013年要求他们列出他们进行得最好的10个项目。他们中没有人愿意这样做。

国务院和美国国际开发署写了一封联名信作为回应，说“鉴于我们机构开展的援助项目和计划范围广泛，我们不会将单个项目与其他项目进行比较，特别是在十年密集的重建工作中，每个项目的条件都在不断变化。”

相反，他们宽泛的描述了他们的项目，并列出了阿富汗生活正在变得更好的一些指标，特别是指出了医疗保健和教育的进步。索普科在几个月后给他们回信说，虽然重建工作肯定发挥了作用，但所引用的一些统计数字是由各种因素造成的，例如，这个国家的农村变得更少，以及城市化增加了。例如，信中还指出，现在有60%的人口能在一小时步行范围内获得医疗服务，而在2001年却只有6%。

索普科谈到他对他们的答复时说：“好吧，也许这要求太难了。给我任何成功的经验就好。”

这两个部门和美国国际开发署再次表示他们不会这样做。索普科还要求他们列出他们的10个最糟糕的项目和失败原因。但是，这要求也没有得到答复。他们几乎没有提到不成功的项目。美国国际开发署只简短地带过了一个：因效果不佳而被终止的公路项目。但他们的每一封信中都列出了在阿富汗工作时所遇到的挑战。

国务院和美国国际开发署的官员写道：“延误、欺诈、业绩不佳、安全挑战、承包商超额收费一直是在阿富汗做生意的一个长期特征。”

他们没有提到错误的决定或不良的监督或浪费的金钱。索普科说，信的重点是指出他们为应对这些挑战所做的一切，并表明他们完全忽略了真正的重点。

SIGAR检查员斯科特·哈蒙：“对每座建筑检查的两个目标是：它的建造是否符合要求，以及它是否被按计划使用或维护？对于阿富汗来说，这些都是很重要的问题。它们的答案是‘否’和‘否’。”

鲍恩：“我们在阿富汗做了一些我们在伊拉克没有做过的事情，我认为这把风险急剧推高了：把美元存入阿富汗的账户让他们管理。唯一的条件是：在他们的部委中有有效的监督。但这些保证没有任何价值。”

乔纳森·卡彭特，国务院高级官员：“即使是对教育系统最激烈的批评，也不能忽视这样一个事实：与2001年9月10日相比，有更多的儿童，当然特别是有更多的女孩在上学。”

2010年，军方花了300万美元为阿富汗购买船只，但这些船只从未被运到阿富汗。相反，这8艘巡逻艇在弗吉尼亚州的一个海军设施中闲置了多年，因为军方在订购后改变了主意。这些船是为阿富汗的国家警察准备的，但军方不能告诉SIGAR为什么它取消了订单，阿富汗政府是否参与了购买这些船的决定，或者最令人吃惊的是，为什么一开始要购买这些船？

当SIGAR首次报道这些船只时，一名参与购买的陆军军官在另一名陆军少校的脸书页面上发布了一条消息：“是的，我想有一天我们都会站在国会面前。”

毫无后果：从未有人为失败负责

在喀布尔北部，本应有一个造型独特的两层楼的法院，但现在却只有一堆钢筋和开裂的混凝土的外壳。

这里本应是阿富汗国家安全审判中心，是起诉叛乱分子嫌疑人的重要场所。相反，法官们在附近的一栋建中主持着一个临时的法庭，里面摆放着折叠式桌子。

SIGAR调查发现，事实证明，美国军方没有人确保法院确实在建造中。

负责检查的SIGAR工作人员斯科特·哈蒙说：“这是我可能见过的最严重的无能表现。”

哈蒙说，这个项目从一开始就被搞砸了。一名后备役陆军上士被任命为负责人，他的主要资格似乎是他在参军前似乎是一名水管工。他告诉SIGAR，他也不知道自己在做什么。

哈蒙说，受雇建造法院的阿富汗承包商只经营了大约六个月，而且很少有文件说明为什么他的公司会被选来做这项工作。承包商雇用了一个分包商，军事指挥官也知道这家分包商积极支持塔利班。根据SIGAR的报告，由于这些指挥官没有在整个组织中分享这一信息，这家分包商有两天时间能够进入美国军方控制的区域，这是一个严重的安全漏洞。

司法中心的基础工作刚刚完成，承包商就消失了，带走了近40万美元的美国纳税人的钱。军方随后放弃了这个项目。

那些管理不善的人对这个错误项目有没有负责呢？什么都没有。

在媒体审查的大多数SIGAR报告中都是如此，尽管管理不善，决策失误，有时造成了数亿美元的浪费，却仍没人负责。

没有一个单一的指挥系统来负责重建工作。五角大楼和国务院与美国国际开发署合作，却各自经营自己的项目，其中往往没有协调。这两个部门可以自由地相互忽视，这不仅使每个部门可以逃避对整体重建失败的责任，而且可以不必为重复或矛盾的项目负责。

前伊拉克监察长鲍恩表示，这个系统不起作用，因为“我们没有系统。我们只会回应。”他在伊拉克发现了同样的追责问题。

两个部门和美国国际开发署内部的文化也将任何不属于犯罪的失误视为可以接受。在对SIGAR和其他批评者的回应中，这三个部门都经常把失败当作一项具有挑战性的工作的一部分。

SIGAR经常发现某个人没有履行职责，建议对其进行某种形式的谴责，而那个部门会表示拒绝。例如，在2013年，美国陆军工程兵团的一名官员，甚至没有检查垃圾焚烧炉是否有效就签字同意安装。其后SIGAR发现，这些焚烧炉并不正常，实际上它们需要价值100万美元的修复费用。然而，负责的承包商却获得了540万美元的全额付款。工程兵团认为没有人有错。这些焚烧炉从未被使用过，并在军方关闭基地时被拆除了。

这里如同阿富汗其他地区一样，在那里的部队一直都暴露在露天焚烧坑的有毒烟雾中。这也是军方不计后果的另一个例子。为了保护部队的健康，2011年禁止了焚烧坑。

官员们还多次放任承包商的差劲质量，然后又再次雇用他们。在一个阿富汗陆军营地，哈蒙回忆说，SIGAR曾检查过第二阶段的施工，那是为了修复第一阶段的问题。然后又有了第三阶段来纠正第二阶段，又用第四阶段来纠正第三阶段。

他说，没有一个承包商对需要高价修复的错误工作负责。

美国国际开发署将其最大和最重要的项目之一交给了一家公司，其在喀布尔建造的一个发电厂已经晚了几年，并超出预算数百万美元，而且因工作不力而被开发署的监察长和SIGAR指出。（这家公司在伊拉克也造成了问题。）

战时合同委员会的蒂弗说：“美国国际开发署对其最喜爱的承包商群体有着非常大的依赖性。”

大部分的重建工作是由军事议程中的心血来潮所驱动，而不是由深思熟虑的长期目标所驱动。

自2002年以来一直为美国国际开发署工作的桑普勒说：“对安全性的迫切需要压倒了其他一切”，其中包括 “发展性的观点”。

军方表示，他们只从击败叛乱的角度来看待重建工作。

英国将军帕克举例说：“我们要在那个村子里建一所学校，因为这个村子很敌视我们，如果我们建一所学校，他们会更喜欢我们。”

五角大楼及其指挥官很少被要求为失败的项目负责，或者为利用重建作为赢得民众的手段的整体战略失败所负责。

在军方继续建造一个几位高级军官明确表示不需要，而且从来没有人使用过的，且斥资2500万美元的总部后。坚持建造这个总部的将军没有面临任何后果。事实上，事后他被任命为陆军监察长。

另一方面，美国国际开发署一直是国会最喜欢的削减目标，他们对阿富汗的进展感到失望。但是，即使当美国国际开发署试图监督自己，关闭表现不佳或没有战略意义的项目时，却仍然经常被刁难，国务院的卡彭特说：“有人说，啊哈！有500万纳税人的钱被浪费了。”

他说，人们期望美国国际开发署几乎是“全知全能”的，会从一开始就知道一个项目是否能成功。“但成功的负担是非常非常高的。”

索普科：“为什么在政府中，你可以浪费掉6亿美元，然后还可能得到加薪？”

曼恩：“你是可以为他们建造一所学校，但这与叛乱活动兴盛的理由有什么关系吗？没有关系。它与此无关。”

成功还是失败：80亿美元的禁毒开销打水漂了吗？

今天，阿富汗是海洛因之王。

根据SIGAR的报告，作为“全球非法鸦片种植和生产的领导者”，阿富汗坐上了毒王的宝座。

而美国在过去13年中为结束毒品的统治而花费的84亿美元，似乎只是提高了阿富汗在毒品生产方面的排名。五角大楼、美国国际开发署和国务院有一个宏伟的计划，要铲除罂粟田，发展阿富汗的执法工作，并促进替代性的农业生计。

然而，SIGAR发现，毒品贸易仍然“毒害了阿富汗的金融部门，并通过煽动腐败、维持犯罪网络以及向塔利班和其他叛乱团体提供了大量财政支持，破坏了阿富汗国家的合法性”。  

事实上，阿富汗现在种植的罂粟比战前还要多。

阿富汗的海洛因收入非常可观。根据联合国毒品和犯罪问题办公室的数据，鸦片约占国内生产总值的10-15%，或每年约30亿美元。

塔利班也从中受益。联合国在2009年报告说，经过美国的禁毒努力后，塔利班实际上比它在1990年代执政时赚得更多。塔利班执政时每年从罂粟种植中获得7500万至1亿美元的税收，但到2005年，这一数字已跃升至9000万至1.6亿美元。

叛乱组织事实上得到了美国失败的农业计划的帮助，这些计划旨在鼓励农民种植合法作物。在美国国际开发署监察长发现，在它运营此类项目的七个省份中，罂粟的种植实际上增加了。

SIGAR报告说，许多试图扩大合法耕种的土地的做法，只是增加了可用于种植罂粟的面积。

退休的陆军中将丹尼尔·博尔格冷冷地嘲笑说：“我们灌溉了世界上最好的罂粟作物，这不是我们的计划。”

联合国认为这是世界上“替代发展战略中最著名的失败案例之一”，并称“对军事胜利而不是对贫困和粮食安全的关注，使得激励贫困农民种植合法作物没有什么作用。”

在战争初期，军方也曾在毒品管制局的帮助下对根除毒品进行了大量投资，但最终放弃了这一昂贵的战略。

几年来，整体努力看起来很成功。2008年左右，许多省份被宣布为“无罂粟”。但这并不持久。例如，在阿富汗东部的一个省份，SIGAR发现：“在2012年和2013年之间，罂粟种植增加了四倍”。

罂粟的收成在2015年有所下降，但联合国警告说，这种下降可能只是反映了测量工具的“重大改进”，而其他分析家指出，最大种植区的干旱和枯萎是关键因素。

据索普科说，迄今为止用于打击毒品贸易的巨额资金，使白宫的一些工作人员和国务院的一名高级官员感到惊讶。他说，在SIGAR发布报告之前，他们并不知道这项工作花费了这么多钱。

这80亿美元中的大部分用于发展阿富汗政府打击毒品贸易的能力。因此，索普科说，一个积极的结果是，法官和检察官接受了处理刑事案件的培训，并且有一个特别的空军联队。尽管SIGAR对这个部队表示担忧，美国军方却一直在训练执行反毒品任务。

媒体发现，大约1.08亿美元还被用于毒品治疗和预防计划。

但总的来说，索普科说：“绝大部分都被浪费了。”

一些研究过重建工作的专家和参加过缉任务的DEA特工承认，花费的总额太高了，但他们也提出，鉴于这是一个巨大的问题，是否还有其他选择。

曾在阿富汗毒品工作队工作过的退休缉毒局特工克雷格·克雷蒂安说：“你总不能什么都不做，什么都不做，情况会大大恶化。”

战时开支委员会的蒂弗同意：“不清楚是否有一些更好的战略可以遵循。”

索普科说，毒品贸易滋生腐败。他说，处理这两者与重建的成功之间有着内在的联系，这就是为什么对此没有一个有效的战略，是“令我感到非常气愤的事情之一。”

克雷蒂安说，当一个农民种植罂粟时，他就会贿赂当地的官员，而这些钱会沿着链条往上走，导致了整个机构的腐败。他说，禁毒计划的一部分是要向阿富汗人证明，这就是为什么他们不应该让毒品交易继续下去。

对于美国的纳税人来说，认为这些钱花得很好可能是一个难点。

蒂弗说：“对一个有常识的人的考验是，我们花了这么多钱以后，应该能拿出一些成果来展示，但我们没有任何成果。”

五角大楼和国务院将这些失败归咎于缺乏阿富汗政府的支持。国务院在给索普科的一封信中写道，对付毒品贸易没有“灵丹妙药”，“只有当它们也是阿富汗的禁毒目标时，我们的禁毒目标才能实现。我们期待着阿富汗新政府在这方面承担起领导作用。”

10月，美国签署了对阿富汗未来五年的新缉毒战略，并同意为其支付3.5亿美元。

那么，花掉这80亿多美元是否值得？你来判断吧。