Frances Z. Brown 和 Thomas Carothers在《外交》发表文章，拜登重新将恢复美国在全球的民主领导力作为工作的重点，这个策略受到了好评。但是，在实现这一目标的过程中，美国不应把目光过于集中在中国和俄罗斯两个国家上，这样的做法不客观，也不容易获得盟友的支持，同时，在证明民主优于专制政权这个辩题上，美国不应把重点放在民主对经济发展的贡献，而应该从人权和自由的角度阐述民主的优势，最后，美国还应该重新整理国内民主革新与支持海外民主之间的关系。

在特朗普政府对国内外民主采取“刀耕火种”的做法四年之后，美国总统拜登将重点放在了恢复美国在全球民主方面的领导地位上，这是一股新鲜的空气。

民主拥护者对拜登召开“民主峰会”的承诺表示热切的欢迎，这场峰会旨在将世界上的民主国家聚集在一起，制定一个共同的政治复兴议程。政策界出现了一个不折不扣的家庭作坊，为拜登团队提供有关这一活动的各种建议，就峰会表达看法的民主专家非常多，他们自己都可以召开一次峰会了。

但所有这些细致的计划有可能掩盖一个重要的事实：民主峰会并不是一项民主战略。要将拜登在言辞上强调的民主支持转化为外交政策中的一项有意义的内容，他的团队必须直面几个棘手的难题。

首先，对打击中国和俄罗斯的压倒性关注，有可能挤掉解决全球民主衰退其他因素的政策。这也可能促使美国忽视一些伙伴国家的民主缺陷，从而无法制定解决这些缺陷的方法。

同时，在为民主制度辩护时，重点不应该是民主带来的经济利益，而应该是民主的道德优势。

最后，拜登政府必须重新调整美国对海外民主的支持与国内民主革新的联系。

解决这些难题将带来深刻的挑战，但如果美国要扭转全球民主的长期衰退，就必须防止首脑会议的准备工作耗尽民主政策空间的所有氧气。

这并不全是中国和俄罗斯的问题

拜登和他的团队接受了美国政策界越来越普遍的观点，即打击中国和俄罗斯是支持全球民主的核心任务。正如总统在2月份所说：“美国的领导层必须应对这个专制主义不断发展的新时刻，包括中国日益增长的与美国抗衡的野心，以及俄罗斯破坏和扰乱我们民主的决心。 ”

不可否认的是，中国和俄罗斯正在以不同的方式和侧重点反对民主，美国当然需要更聪明地找到削弱他们行动的办法，但把对这两个国家作为民主战略的主题是一个错误。

因为最近全球民主倒退的大部分情况与中国和俄罗斯没有什么关系。

过去十年，世界上人口最多的几个国家，比如孟加拉国、巴西、埃及、埃塞俄比亚、印度、印度尼西亚、墨西哥、尼日利亚、菲律宾和土耳其等国家的民主制度都受到了侵蚀，这并不是中国或俄罗斯影响的结果。

尽管中国和俄罗斯有时支持这些国家的非自由主义领导人，但他们只是在利用当地的政治生态，而不是造成这种状态的原因。因此，围绕对抗中国和俄罗斯的目标制定民主战略，会使民主衰退的主要驱动因素在美国政策中处于边缘地位。

迄今为止，民主倒退的主要原因是政治和经济治理方面的深刻缺陷，这些缺陷助长了因为不满情绪导致的两极分化、身份政治的武器化以及非自由主义者的崛起。

强调这些问题也有助于拜登团队避免出现外交难题。政府正确地采用了一种大帐篷式的方式来支持海外的民主，这种方法将世界上几乎所有的民主国家囊括在内（注：大帐篷指政党或政党联盟试图揉合不同的政治观点，同时采纳左派和右派的某些主张和理念，从而吸引更多选民的一种现象）。

但是，美国在民主政策中越是提升中国和俄罗斯的重要性，这个帐篷的包容性就越小。如果美国领导的全球民主运动以对抗中国和俄罗斯为中心，那么美国的许多民主盟友可能会拒绝签署这项运动。

在过去的事件中，美国将地缘战略议程与民主议程混为一谈，最近的一个例子是在全球反恐战争中，这些国家因此受到了伤害，他们对签署这种做法的任何后续活动都持谨慎态度。

美国在欧洲和亚洲的民主朋友，如法国、德国、日本和韩国，以及在发展中世界的民主朋友，如墨西哥和南非，都存在这种不情愿的态度。

尴尬的友谊

为了制定一个有效的民主战略，拜登政府还必须正视美国外交政策中长期存在的紧张关系。美国一直致力于在全球范围内推广民主价值观和制度，因为它坚信一个更加民主的世界，有助于美国的安全和繁荣。同时，许多具体的经济和安全利益使美国倾向于对非民主国家盟友弱化民主的重要性。

这种紧张关系产生了外交上的不一致，不断地削弱了美国民主政策的可信度，例如美国和沙特阿拉伯之间几十年的密切关系就是如此。它们给了国内外观察家指责美国的充分理由，他们认为美国把促进民主作为对付对手的棍棒，而当他的盟友出现挑战民主的侵权行为时，美国选择视而不见。

无论拜登政府多么渴望支持全球民主，它都要面对一个固有的现实，即在一些地方，美国对民主的支持与它的安全和经济利益之间的矛盾关系，一如既往地明显。

尽管埃及总统阿卜杜勒·法塔赫·塞西在国内镇压了异见人士，但他在以色列和哈马斯的矛盾中间发挥了积极的调解作用；印度的民主自由正在受到侵蚀，尽管它已成为美国印太战略中日益突出的一部分；波兰政府正在破坏基本自由和其选举程序，尽管它支持美国的对俄政策。

拜登政府应该公开承认这些紧张关系，而不是试图隐藏它们。没有任何战略能够解决政府重振联盟和支持民主这两个目标之间的所有冲突，但白宫必须制定一种方法，至少在某些情况下推动盟友解决民主缺陷。

拜登的团队需要认真研究美国的价值观与自身利益相悖的每一个案例，从中比较权衡，政府必须问，政府有哪些杠杆可以影响合作伙伴，以及采用这些杠杆的积极和消极影响。印度、波兰和土耳其是在这方面需要仔细斟酌的三个案例。

一个敏锐的民主战略也会对美国的短期和长期利益做出区分，在一些艰难的情况下支持民主可能会在未来几年有利于美国，哪怕在整体关系中会有一些短期的摩擦，埃及就是这样一个例子，政治停滞对埃及的长期稳定是个消极的影响。

民主不仅仅是“发展经济”

拜登强调，要恢复美国在全球民主方面的领导地位，是大国斗争的一部分，他把自由定位为国家力量的源泉。4月，他说，中国最高领导人认为，“民主在21世纪无法与专制国家竞争，因为它需要太长的时间来获得共识”。 拜登补充说，重点是要证明这种观点是错误的：“我们必须证明民主仍然有效……我们可以为我们的人民做出贡献。” 拜登政府的多位官员都表示，需要证明“民主带来的成果”。

把重点放在证明民主的价值上是正确的，因为它针对的是近年来普遍存在对民主不满的原因，但政府需要更充分地阐明这一口号在实践中的含义。

这是否意味着美国将重新调整与民主有关的对外援助，强调提供服务，而不是传统的对政治机构建设的关注？这个口号如何定义较贫穷的非西方民主国家的优先事项？这些国家在“提供”方面面临着更严峻的挑战。

此外，还需要谨慎行事。拜登团队应该警惕人们将民主的价值完全捆绑在经济增长和提供服务上。与专制国家相比，民主国家往往能为公民提供更好的生活，但同样重要的是，民主比专制更有优势是因为它使公民成为自己的政治主人。民主国家不会系统地压制公民的政治声音和行动，将民主的价值降低到它的表现上，就违背了它更深层次的合法性来源。

将民主价值与经济增长捆绑的说法，也有可能被中国利用。政府需要意识到，许多观察家会认为民主“带来”的好处仅仅是它比其他形式的政府产生更高的经济增长率。中国会欢迎这样的辩论，因为它把话题转移到了中国的经济进步上，而不是对个人自由的压制。

为了规避这些风险，拜登团队应继续强调民主的内在可取性，无论是在高层的公开演讲中，还是与其他国家政府同行进行的艰难对话中，都要说明这一观点。

在国内，政府强调正义、公平和包容的理想将使政府能够为所有美国人带来更好的生活。在外交政策中，它应该强调，民主提供的实际利益是对民主价值观的补充，而不是比价值观本身更重要。

召开峰会

拜登政府一直强调，国内政策和外交政策议程是紧密相连的。但是，尽管这种说法很吸引人，但将美国对海外民主的支持与国内的民主革新联系起来，面临着严峻的挑战。

这个问题实际操作起来很困难。

政府是否会在民主问题的国内和外交政策之间建立新的联系？如果会的话，如何建立？新的官僚机构联系是其中一种可能性，比如建立额外的审议程序，让国家安全委员会和国内政策委员会联合召开会议，或者增加国务院官员与美国国内地方政府和组织的接触。

另一种方法是将“相互学习”的方法纳入美国的民主援助中，在这种情况下，民主援助的框架不是美国帮助民主程度较低的国家提高水平，而是所有民主国家团结一致，制定政策解决共同挑战。

战略问题则更为深远。如果这个框架意味着美国必须在国内的民主改革中取得成功，才能在国外强调民主的可信度，那么它就有可能使美国无限期地处于边缘地位，而世界上许多地方的民主继续恶化。

推动美国民主进步的权力存在于阻碍和反作用力也大量存在的机构中，比如美国国会、联邦和州司法机构以及州立法机构。美国严酷的政治环境对任何潜在的突破都不是好兆头。

与其将美国全球民主支持的可信度与推动国内改革的成功联系在一起，不如强调在国内外，民主的优势在于它能让各国纠正错误的做法，并不断解决新的问题，同时民主也需要不断调整才能发挥它的潜力。

民主峰会可以增强政府对国内和全球民主改革的认识。更广泛地说，它可以从民主伙伴那里获得改进的承诺，从而推动全球的民主。

但是，在民主拥护者分析会议规划时，他们应该牢记，我们面临的根本挑战是在当前动荡的国际形势下，解决民主政策的困境。确立这样的战略将使拜登政府在峰会的五彩纸屑消失后，仍能为民主的全球命运留下持久的印记。