文|李媛

在美国，证券市场管理体制最大的特点在于，实行高度的集权式管理。而证券市场的管理部门叫做美国证券交易委员会（U.S.Securities and Exchange Commission, SEC）。SEC在所有政府部门中地位极高，是直接对国会负责的，甚至具有一定的独立立法和司法权。

美国证券交易委员会管理和控制着联邦级证券交易所（所谓联邦级证券交易所，即通过了SEC认证，可以在全国范围，乃至世界范围内从事证券交易的公司），这些交易所必须无条件地服从SEC的管理。SEC还同时还依法监督和管理场外证券市场。

美国证券交易委员会同时负责违反证券法规的行为的执法行动。

美国证券交易委员会5月19日在华盛顿特区的总部宣布，对与美国证券交易委员会（SEC）执法行动以及另一联邦机构的相关行动有关的举报人给予总计超过2800万美元的奖励。

这，就是所谓的SEC吹哨人制度，也就是对于举报者的奖励制度。

 

EB-5为什么受SEC监管？能否适用吹哨人制度？

首先，从EB-5的立法角度上看。

EB-5投资移民法案是由美国国会于1990年通过立法的。当时的投资要求为投资100万美金到美国，并新建一个企业，为美国社会创造10个全职就业岗位，即可申请EB-5投资移民签证。这一投资要求当时被戏称为“百万绿卡”。由于国会通过立法初衷是解决当年美国的严重失业率等一系列社会经济发展问题，但是发现在实践中很少有人愿意拿出100万美元来“换取”绿卡。

因此，1992年美国国会对于EB-5投资移民法案予以重新评估，并推行出区域中心试点计划，投资到指定区域中心的项目中，则对于就业计算的方式要求趋于宽松，降低了绿卡获得的难度。

然而在实践过程中，由于仍然存在的投资人必须亲身赴美直接投资，熟悉行业市场，投资行为决策，参与日常管理并且给与10个全职就业机会的所有员工合法申报税务等等，造成了项目推行的难度并没有降低。

美国国会此后在2002年通过了EB-5区域中心试点计划修正案，正式对于EB-5投资人所投的新建企业形式给予法律上的定义：新建企业可以是投资企业，包括了自此以后市场上几乎全面采用的有限合伙企业（Limited Partnership）。

然而不同的部分在于，在EB-5领域若实行有限合伙的同股同权模式，在多方参与的投资企业中将无法满足所有人的需要。由此就催生了一般合伙人（General Partner)与投资人联合组成的有限合伙人（Limited Partner)组建而成一个新建企业作为投资企业。在企业在GP负责一般管理运营决策，从而解决了投资人亲自经营的问题。

在投资企业中，由于还应当按照美国EB-5投资移民法案的要求，应当投资在具体的实体性项目中刺激美国的经济和社会均衡发展的要求，因此投资企业作为投资人的新建企业再去投入一些位于美国移民局（USCIS）所指定的项目中，至此，一个有限合伙企业就形成了。由于经过这一模式的新建企业较为适合用于投资人无须亲自操办企业的情境，所以这个企业有时也会被冠以基金（Fund）的名字。而新建企业的投资行为则扮演的是银行或者金融机构的角色。

一句话解释，EB-5领域之所以最习惯采用有限合伙，是因为最符合产品特色，和用户需求：投资人作为有限合伙人只需对自己投资部分负责，另有合伙企业中的普通合伙人来负责企业经营管理，投资运营决策等等。

这个模式，从形式来看，就是一个典型金融证券产品，也就是说，EB-5的投资属于美国1933年证券法含义中的一种“证券”，所以在美国就要受SEC（证监会）监管。

这样的模式也足以说明，EB-5投资移民作为金融投资形式存在，其产品的复杂性。

对于EB-5投资移民计划，过往实践中最常见的违规行为包括滥用投资者资金、营销过程的虚假陈述、项目欺诈以及不实报道等等，以及可能存在的未经注册的券商（投资顾问）销售EB-5项目等等，都在美国证券交易委员会的管辖之中。

因此，EB-5投资移民相关人士也可以合理利用吹哨人制度来合法维护权利。

 

美国移民局、SEC联合发布投资移民预警

2013年，美国证券交易委员会投资者教育及宣传办公室（The U.S. Securities and Exchange Commission’s Office of Investor Education and Advocacy）和美国移民局（U.S. Citizenship and Immigration Services，USCIS）共同发布了投资者预警，告诫个人投资者警惕利用投资移民项目，即EB-5进行的欺诈行投资骗局。

在预警中，两部门联合提醒投资人应当仔细研究EB-5发行的相关信息：

• 确认其是否为USCIS指定的区域中心。可通过USCIS网站（www.uscis.gov）查询最新的区域中心列表。即使是其中之一，也许甄别USCIS是否已经支持该中心及其提供的所有投资项目。
• 索取其向USCIS递交的各种项目申请表文件复印件。
• 索取书面形式的投资咨询，例如发行备忘录或私募备忘录，并应当仔细研究评估，若有疑虑得不到解答则请勿投资。
• 查询承销商费用情况是否和投资发行备忘录或者私募备忘录中所提供的信息一致。
• 核实投资声明，各类许可证明，评估报告等各类项目投资相关问题。可参考过往项目业绩。
• 调查结构性风险。在新建企业投资行为中应当确认贷款给项目的相关陈述条款以及还款计划。
• 考察项目开发者的动机，甄别区域中心或开发者是否在投资项目中直接参与投资。

在两部门的联合预警中，还提到了鼓励投资人寻找欺诈的警示信号。

对于投资人所发现的欺诈迹象，提醒他们务必警惕。

 

这些欺诈的警示包含：

承诺会获得签证或成为合法的永久居民。通过EB-5项目进行投资的投资者只是有资格申请条件性签证，但并不能确保获得USCIS签发的签证或进而撤销申请永久居留权的各项限制条件。USCIS通常会仔细审核每个签证申请，条件不符合的申请会被拒签。保证获得签证或绿卡、允诺获得签证或绿卡的时间都是欺诈的警示信号。

保证投资回报或投资无风险。通过EB-5项目进行的投资肯定在投资回报上有风险。若向投资者保证投资回报，或告知投资者将返还一部分投资金额，请警惕。

过于稳定的高投资回报。投资倾向于随时间推移而忽高忽低，高投资回报的投资尤其如此。若某项投资不顾整体市场情况而宣称能提供或持续产生高投资回报率，请警惕。

未经注册立项的投资项目。即使一个区域中心可能是由USCIS指定的，很多区域中心提供的大多数新商业企业投资机会并未在SEC或在各个州的管理机构注册立项。一旦某个证券发行专案未经注册立项，发行人就不会向投资者提供诸如公司管理、产品、服务以及注册所需的财务状况证明等关键资讯。这种情形下，投资者需获得关于该公司的其他资讯，说明确认该投资机会是否是善意、真实的。

未经许可的销售商。联邦或州证券法律要求提供和推销投资项目的投资专业人士及其事务所应获得许可资格或经过注册。被指定为区域中心并不能满足这一要求。许多欺诈性的投资项目就牵涉了没有许可资格的个人或未经注册的事务所。

由相同的个人经营的多层级的公司。一些EB-5区域中心投资项目由多层级的不同公司构成，而此类公司却由相同的个人经营。这种情形下，请确认利益衝突是否已充分披露并且减少到最低程度。

除了证券交易委员会和美国移民局之外，美国的投资移民项目即EB-5投资移民试点计划还受到另一个部门的监管，是美国金融业监管局（FINRA），由于EB-5投资涉及到已注册登记的美国经销商，那么经销商的行为和EB-5投资方面就会进入该部门的监管范围。

美国移民局还和金融犯罪执法网络（FINCEN）签署过谅解备忘录，合作调查和警示金融系统的非法使用。

 

如何向SEC举报EB-5投资移民违规或欺诈

根据美国证券交易委员会(SEC)的吹哨人计划(Whistleblower Program)，举报人如果向SEC提供包括EB-5欺诈在内的证券欺诈的原始信息，就有资格获得奖励。如果SEC利用举报人的信息对其实施了成功的执法行动，举报人将有资格获得所收取的货币制裁的10%至30%作为奖励。

自吹哨人计划实施以来，SEC已向举报人支付了9亿多美元。其中第一笔吹哨人计划奖励发放于2012年。

SEC吹哨人计划保护举报人的机密性，不披露可能直接或间接透露举报人身份的信息。此外，举报人可以在有律师代表的情况下向SEC匿名举报。在某些情况下，举报人可能会保持匿名，甚至对SEC来说也是如此，直到裁决结果。然而，即使在颁奖时，举报人的身份也不会向公众公开。

为了举报EB-5欺诈并根据举报人计划获得奖励，SEC要求举报人或其律师通过SEC的举报、投诉或推荐门户网站在线举报，或将表格邮寄/传真至举报人的SEC办公室。也可以通过电话联系，当然吹哨人计划办公室在其网页上强烈推荐使用邮寄或者传真。

举报所需表格可在SEC网站上吹哨人计划页面找到：

如采用邮寄，传真等方式，在上述网站可下载表格进行填写，并附上您判断一个项目是欺诈或违规的支撑证据一同提交。

如采用在线提交，则登陆SEC吹哨人计划的页面：

Tips, Complaints and Referrals Disclaimer Page (sec.gov)。

确认声明之后，进入在线提交通道：

当SEC接到举报之后，进入该部门的调查取证阶段。当然，这个阶段可能会比较漫长。

当然也会有另一种可能性。SEC每年会收到大量的举报，大部分最终都石沉大海。根据吹哨人计划办公室的年度报告，2020财年该办公室共计收到了6,900件举报。因此，掌握十足的证据，还需充分的准备举报材料，越详尽越容易被用作调查阶段的引导，节省时间。

在实际的举报案例中，经对比发现EB-5相关的欺诈举报案中曾发出了1470万美元的吹哨人奖金。

正如SEC自述的职责一样，该部门的主要目的是保护投资人利益，维护市场的公平、有序高效等等。这里的投资人，当然包括EB-5投资人。

在SEC执法部门的年度报告中，2020财年SEC一共处理了多达700余件的执法行动。这还是因为收到疫情的影响。

响应SEC的吹哨人计划举报违规或欺诈项目，只是投资人众多维权手段中的一种。

当投资人的利益遭受严重威胁，无论做什么选择，总应该做点什么吧。

 

参考资料：

SEC.gov | Office of the Whistleblower

https://www.sec.gov/news/press-release/2020-219

https://www.sec.gov/oiea/investor-alerts-bulletins/investor-alerts-ia_immigranthtm.html

SECURITIES AND EXCHANGE COMMISSION Whistleblower Program Rules