文|李媛 Faye

2月18日，白宫网站发布了一则引入《2021美国公民法案》（U.S. Citizenship Act of 2021）的总统声明，预示着拜登所主张的一揽子移民改革计划正式走上美国国会立法之路。

根据美国国会立法的一般程序，该立法草案由众议院国会议员签字后，呈递众议院立法委员会。这项由总统拜登主张的一揽子移民法案改革计划是由民主党加州众议员Linda·Sánchez支持并签字引入众议院的。
 

根据Linda·Sánchez众议员官方网站信息，该法案的立法草案已由Linda签署通过并于2021年2月18日提交至国会众议院。与此同时，民主党新泽西州参议员梅嫩德斯（Bob·Menendez）也向美国国会参议院提交了该立法草案。

作为墨西哥移民父母的女儿，当谈及拜登的移民法案改革计划时，众议员Linda表示：“我为今天在众议院提出《美国公民法》而深感自豪，这一愿景将为长期居民逾期提供永久保护，并为我们的移民系统恢复人道角度和美国的价值体系。”

根据《新美国经济》的统计，在美国大约有320万移民拥有自己的企业，占美国企业家总数的五分之一。而这些移民企业家雇佣的美国工人数量将近800万，创造销售总额约1.3万亿美元。

所以Linda认为：“移民改革不仅涉及政策变化和通常的政治问题，还涉及人——我们的亲人，朋友和邻居，他们生活在我们的社区中并为我们的国家贡献了数十年。他们应得到真正的救济。”

而拜登提出的移民改革计划，显然对于美国移民乃至整个移民系统都有着重大意义。那么这项备受瞩目的《2021美国公民法案》都有哪些值得关注的重点条款？拜登的综合性移民立法改革主要涉及的改革内容包括哪些？

拜登移民改革计划要点

根据两院议员提交的立法草案，该移民改革计划的条款涉及五部分内容，分别是：公民身份和其他改革的必经之路；解决移民问题的根源负责任地管理南部边界；改革移民签证系统；移民法庭，家庭价值观和弱势个人；就业管理及工人免受剥削。

具体来看，该法案首先要解决的当务之急是，为2021年1月1日之前人在美国境内的1100万无身份外国人提供一套八年可以成为公民的快速通道，让他们在正常缴税且通过背景调查的情况下，被允许在美国工作生活并且5年之后可申请绿卡，再等3年后（也就是8年后）可以申请入籍。

其次法案要求为DACA（童年入境者暂缓遣返）梦想者、农业工人、因为重大自然灾害在美国使用临时保护身份TPS的外国人提供更快的三年成为公民途径；为中美洲国家提供40亿美元的一揽子援助计划，以帮助涌入美国的无身份移民解决所面临的极端贫困和帮派暴力等根本问题。

同时拜登还在法案中提出扩大针对中南美洲难民的申请处理；加大对人口贩卖组织的制裁和其他处罚；资助更多技术以检查边境人员、货物，不会设置更多的物理屏障。

在绿卡发放政策方面，法案提出将增加职业移民绿卡数量，消除绿卡国别限制，解决个别国家职业移民绿卡积压数十年的问题；将多元化绿卡抽签名额从现在的5.5万增加到8万；增加亲属移民绿卡数量，消除对被驱逐出境者10年不得返回美国的处罚条例。而且绿卡配偶、21岁以下子女申请永久居民绿卡，均不受移民年度名额上限限制等。

针对此前饱受诟病的绿卡申请问题，拜登也在法案中提出了一些利于学生和工签持有者的政策。比如：为在美国高校取得STEM专业高级学位的毕业生提供更便捷的绿卡申请途径；鼓励向高技能非移民签证持有人提供更高工资，以防止这部分人群与美国员工造成不公平竞争；善低工资行业为外籍员工申请绿卡的问题；为H-1B签证持有人家属H-4提供工作许可。

涉及到人们常关注的合法移民部分，法案重点列出了以下有关移民签证的条款，其中包括：

1. 职业移民签证取消国别限额，亲属移民签证国别限额从7%提高到20%。为亲属移民类别扩大V签证的使用，使得排期超过3年的家庭成员能够获准登陆；

2. 最长排期为10年，否则豁免移民签证。职业移民签证配额从每年的14万张增加至17万张，并且将拿回从1992年起未用掉的22.5万张签证；

3. 亲属移民类别的签证配额从22.6万张增加到48万张。H-1B的配偶和子女可以在美合法工作，并且不会超龄。OPT学生不会失去合法身份；

4. 设立一个区域发展移民试点计划，每年发放一万张签证。多元化移民签证年度配额增加至8万张。

值得一提的是，为了表示对移民的尊重，拜登还提出将现行美国移民法律中“外国人alien”的叫法全部修改为“非公民noncitizen”。

移民立法改革对标的前项法案都有哪些
 

从拜登提出的一揽子移民改革计划可以看到，相比过去特朗普时期移民政策有不少重大的改变。可以说，此次综合性移民立法改革计划所对标的，甚至可能是过往数十年一直存续并行之有效的移民法案。

譬如，此次改革计划中涉及到的法案以及相关的行政令，就包括了《1965年移民及国籍法案》、《美国法典第八篇》以及特朗普在任时期的一些总统行政令。

《1965年移民及国籍法案》由时任美国总统林登·约翰逊于1965年10月3日签字成为美国公共法案，这一法案也是美国移民法对于家庭团聚类别移民的重视之始。该法案将74%的移民签证配额分配给了新移民中获得家庭团聚签证的人。

对于《1965年移民及国籍法案》的一种普遍认识是，它改变了美国原先发放移民许可的理念，在此之前美国吸纳移民更加看重的是移民者是否认同美国文化，并且有能力在美国取得成功。在此之后移民许可的发放范围，转向了更加宽泛的“家庭团聚”理念。

许多人认为这一法案将美国经济、国家安全以及公共安全等利益置后于家庭移民许可。而拜登提出的新法案则再次提到了“家庭价值观”的问题。

此外，目前的《2021美国公民法案》还被很多人士和机构拿来与《1986年移民改革与控制法案》相提并论。他们认为这是一种伪式正本清源的解决方案：为了阻止非法移民，给与现存在非法移民直接获得合法身份的机会。

1986年，时任美国总统罗纳德·里根于1986年11月6日签署成为一项美国公共法案，人们称此次的法案为里“根大赦”。1986年法案被吹嘘为制止非法移民的全方位努力，它通过两个计划给大约270万移民提供了合法身份：一个计划面向农场工人，另一个计划面向自1982年起居住在美国的移民。

在法案通过后的最初几年，非法越境人数减少了，因为曾经非法进入美国的移民突然间有了允许他们自由往来的证件。然而，到了1990年，该法的缺陷开始显现。对农场工人的证件要求过于宽松，导致欺诈泛滥，越来越多的人越过形同虚设的边境申请合法身份.

现在面临拜登的1100万无证移民合法化身份的改革计划，国会议员们开始担心如果国会给违法者提供回报，给更多移民提供偷越边境的便利，1986立法后引发的移民潮将再次重演。

南卡罗莱纳州共和党参议员林赛·格雷厄姆(Lindsey Graham)说，“移民法案的一大问题是劝服美国人民相信，它不会演变成1986年式的终极游戏。”

拜登移民改革计划面临的关键性争议

尽管从拜登初入白宫，提出100天移民立法改革计划行动规划，到上任首日签署一系列移民相关的行政令（Excutive Order)，再到今天的综合性移民立法改革计划《2021美国公民法案》提交国会不过仅仅月余的时间，但仍出现了不少反对声音。

在这项拜登领衔主张，民主党人极力推进的雄心勃勃的移民立法改革计划中，悉数看过所有条款不难发现，很多问题一直以来就是两党关于移民问题的巨大争议所在。

其中非法移民全面合法化的提议，不仅是焦点也成了目前最大争议点。

不同于拜登总统上任当天签署的一系列行政令，这份移民改革法案生效与否掌握在国会手中。虽然有不少支持者认为，给非法移民身份合法化的机会既符合道德价值，也利于国家安全和经济，但目前已有多位共和党议员批评提案过于激进，他们不会考虑。

对拜登移民改革计划持反对意见的华盛顿智库传统基金会移民问题专家劳拉·里斯(Lora Ries)认为，向非法移民发放绿卡等于“奖励违法行为”。

他说“将数以千万计的非法移民合法化，哪怕只是讨论可能性，会招引更多人尝试非法进入美国以便获得绿卡，这将成一个没法停止的循环。美国人民想有，也值得拥有一个有条不紊的移民系统。”

此外，据多家美媒报道，自1月15日凌晨起有约8000名洪都拉斯移民开始前往危地马拉，并于1月17日冲破危地马拉边境警察的阻拦，准备前往美国。不过拜登政府官员已向洪都拉斯移民释放信号：“不要现在就来。”

将1100万非法移民提供合法化身份的途径，这相较于过去曾引发广泛争议的林登·约翰逊移民法案的270万非法移民获得合法身份来说，翻了4倍多。对于多数保守派来说，这一提案显然是他们难以接受的最大争议点。

其次，拜登移民改革法案中涉及的DACA（童年入境者暂缓遣返计划）也是备受争议的一点。DACA计划始于2012年6月15日，由时任总统奥巴马以行政令方式启动，未经国会表决立法。这项行政令自推出以来至今已惠及197万多人。

由于DACA计划受益者多数为拉丁裔，所以DACA计划曾被指责是别有用心。

DACA推行之初，多数共和党人便声讨民主党总统奥巴马越权。特朗普在竞选时便以“美国优先”为口号，承诺废除DACA。

此前有美媒分析称，特朗普之所以能当选，很大程度上是利用了美国中下层白人对包括DACA计划在内的奥巴马移民政策的强烈不满。在2016年总统竞选中，特朗普始终坚持将非法移民赶回家，并声称要在美墨边界修建隔离墙将墨西哥人挡在墙外。

当特朗普就任美国总统之后，迟迟未废除DACA，使共和党内部的移民强硬派失去了耐心。以得克萨斯州为首的十余个州的共和党人表示，若特朗普不在2017年9月5日前终止执行DACA，将向联邦政府发起诉讼。

直到2017年9月5日，美国政府宣布结束DACA项目，不再接受新的申请此后，这项决定引发了巨大的争议，包括离任总统以及时任的部分国会议员都表达了自己的意见。譬如奥巴马曾在社交媒体上强烈反对废除DACA，称“这些年轻人没有错”，“无论美国人对移民问题存在怎样的关切或不满，都不应该威胁这些年轻人的未来”。国会众议院少数党领袖佩洛西、2016年民主党总统参选人桑德斯参议员都表示，废除DACA的决定“十分残忍”。

不仅在政界，美国法律界对特朗普政府废除DACA也是看法不一。

当时美国司法部部长塞申斯认为，该计划不仅违反美国宪法，还使美国西南边境没有陪伴的未成年人数激增，造成可怕的人道主义后果。而康奈尔大学教授、法律专家罗尔却认为，奥巴马发布实施DACA的总统令在宪法上无懈可击，“最不会造成混乱的替代方法，就是继续实施该计划”。

所以但就这一历来备受争议的DACA计划，若想通过国会立法程序成为美国公法，显然还需进行一场拉锯战，才有望达成一致可能获得赞成票。

除此之外，40亿美元中美洲国家援助计划，对于拜登而言同样是个棘手的问题。

众所周知美国是个移民国家，这里既有合法移民，又有非法移民。非法移民一直是美国国内的主要社会问题之一。由于作为超级大国的美国与周边墨西哥等拉丁美洲及加勒比海国家的发展不平衡，贫富悬殊，导致非法移民从这些国家大量涌入美国。

所以早在2005年的时候，时任美国总统布什在视察美墨边境时就表示，美国要在美墨边境兴建更多围栏。此后数度有相关的围栏法案呈递到美国国会，但建墙要花的费用一直是历届美国总统的一块心病。

例如由时任总统小布什签字通过的《2006年安全围栏法案》，共和党众议员估计总造价为20亿美元，但民主党众议员根据美国国土安全部所提供的数据估计，总造价约为70亿美元。最终的拨款法案只拨给了建墙资金12亿美元。

2017年1月25日，美国总统特朗普在美国国土安全部签署了《促进边境安全和移民执法》及《增进美国内陆地带公共安全》这两道行政令，依然没有明确给出来一个估算的建墙造价。根据一份来自美国国土安全部内部于2017年2月份公布的报告称，据估算特朗普要建的这道墙大约需要3.5年的时间去建设，总造价可能至少达到216亿美金。

总结起来，关于美国边境管理问题的立法中，最大的挑战就是建墙资金的来源问题了。那么可以想象一下40亿美元的援助计划，钱从哪里来？即使立法通过，也必将成为国会预算案和拨款法案中一项可能影响政府正常运行的重大因素。

最后回到大家普遍关注的多元化抽签绿卡问题，要想获得国会通过同样是困难重重。

多元化移民签证，又称抽签移民签证或绿卡抽奖（Visa Lottery），每年名额为5万人。截止到2017年，共计2亿人参加了绿卡抽签。

“绿卡抽签”开始于1990年，是当时时任纽约国会议员的查克·舒默（Chuck Schumer）提出的，旨在提高那些移民美国人口较少的国家的移民率。上个世纪80年代，爱尔兰爆发经济危机，成千上百的爱尔兰移民涌入了美国。不幸的是，他们既错过了大赦时机，又没有亲戚在美国，也没有工作经验能够使他们合法申请绿卡。于是很多人在旅游签证过期后，滞留了下来，成为了非法移民。

为了帮助这些爱尔兰人，美国国会的爱尔兰籍议员们纷纷大力支持查克的提案。
最终，《1990年移民法案》由时任美国总统乔治·布什签字形成公共法案。在这一法案的支持下，最初美国每年发放的多元化移民签证配额为5.5万张，后缩减至5万张。

此次拜登主张的移民立法改革中一下将年度多元化移民签证配额提升到8万张，这无疑将引发多元化移民签证有违传统政策的重大争议，甚至危及社会安全。因为历史上一系列重大公共安全问题的犯罪者都与绿卡抽签有着千丝万缕的关系。

近年来绿卡“中奖者”带来的公共安全问题，更是屡见不鲜。

譬如2017年11月1日纽约曼哈顿发生了911以来最严重的恐怖袭击，一名男子驾驶卡车驶入自行车道，碾压行人。事故已造成有8人死亡，11人受伤。更令人感到震惊的是，这位来自乌兹别克斯坦的凶手是个新移民，他2010年通过多元化移民签证绿卡抽签获得美国合法身份，移民美国。

更早之前如2002年4月，在LAX国际机场杀害2名乘客的埃及裔凶手就是通过妻子来到美国，而他妻子正是通过“绿卡抽签”移民的。而美国最大恐袭911事件中，两名埃及人恐怖分子飞行员中就有一人曾2次申请“绿卡抽签”未中，最终通过其他途径来美学习飞行专业。

所以考虑到美国利益和安全问题，不少移民改革反对者们和众多反移民团体长期以此为由阻止移民改革立法，他们甚至希望立法取消多元化移民签证抽签。

立法的阻力：参议院难以获得支持

当然，抛开上述备受争议的法案内容不谈，按照美国立法的程序，拜登移民改革计划要想顺利通过也绝非易事。

首先按照立法流程，任何一项立法草案经过众议院任一议员提交到众议院，众议院有关单位在收到立法草案后会给一个编号，然后将该提案送交和这个立法有关的委员会(Committee)或小组委员会(Subcommittee)，让小组成员对草案进行审议。

根据国会图书馆的介绍，美国立法过程中最重要的一个步骤可能就是委员会的行动。委员会或委员会小组成员会对提交的立法草案进行研究和辩论，如果立法议题有足够的重要性，委员会会通过举行公共听证会，来了解正反两方对这项立法的意见。然后对这项新的立法投票，来决定采取什么行动。

当然，委员会成员可以对提出的立法进行修改，再由委员会成员投票决定是否赞成这些修改。如果这项立法没有在委员会审议阶段得到批准，那么立法就到此结束了。

退一步讲，即使立法草案得到委员会多数赞成通过，立法还要被送到众议院，由全体众议员对进行审议、辩论和投票。由众议院表决通过后，再送到参议院审议进行表决。如果参议院对众议院的法案不加修改直接表决，只需简单多数赞成，该法案就算走完了在国会的立法程序，只需总统签字赞成该法案便可成为法律。

当然，如果众议院通过的法案遭到参议院的否决，则该法案“胎死腹中”。而目前的情况是，面对目前两党势力50-50的参议院，新泽西州民主党参议员梅嫩德斯认为，若缺乏共和党人支持法案将没有通过的可能。

在参议院，该法案需要获60票赞成才能避免被少数党拖入阻挠议程的“马拉松演说”战术(filibuster)。这意味着该法案得至少赢得10名共和党参议员的支持。但目前已有多位共和党议员公开表示反对拜登的移民改革计划，就连曾在移民问题上与民主党合作的共和党议员也持批评意见。

由此可见，这一历史性的、具有重大的意义的美国移民立法改革计划，无论从改革内容还是立法程序上，要想在两党内部轻松达成一致，顺利通关恐怕都不是件容易事。而在移民问题上，民主党和拜登所面临的挑战才刚刚开始。

参考资料：

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/18/statement-by-president-joseph-r-biden-jr-on-introduction-of-the-u-s-citizenship-act-of-2021/ 

https://lindasanchez.house.gov/media-center/press-releases/s-nchez-menendez-introduce-bicameral-us-citizenship-act-2021-overhaul 

https://www.menendez.senate.gov/，

https://www.menendez.senate.gov/newsroom/press/menendez-snchez-introduce-bicameral-us-citizenship-act-of-2021-to-overhaul-american-immigration-system

press conference,Full Meeting Recording:

https://us02web.zoom.us/rec/share/nXUD_LbNcetb1-9O_TQUsZrMyKeYs9-vHM82FwxVuiHgfrFAkHnUIRmOcX18ja1g.97vyciZF4maYPvTo; Access Passcode: 5gL7&W#%

U.S. Citizenship Act of 2021, by House and Senate, to the 117TH CONGRESS 1ST SESSION:

A BILL To provide an earned path to citizenship, to address the root causes of migration and responsibly manage the southern border, and to reform the immigrant visa system, and for other purposes.