《外交事务》杂志刊文分析了内塔尼亚胡的最新政治改革计划，其直接来自于专制者的弄权剧本，危害着以色列的民主体制。

内塔尼亚胡在2022年11月大选中出人意料地大获全胜后，组建了以色列历史上最右翼的政府。内阁中的极端民族主义者和极端正统派成员，并不是赞同对他的一切议程。

但他们在一个目标上是一致的，即：削弱以色列的司法机构，加强政府对法院和公务员的控制。

上个月，内塔尼亚胡政府公布了含有上述目的计划。尽管这些计划措辞温和，但会弱化几乎所有的体制性制衡，使巨大的权力集中在行政部门手中。

这反过来又使执政联盟能够执行已达成共识的进一步措施，无论是以色列境内，还是在其占领区内，将以色列国家推往独裁主义方向。

内塔尼亚胡声称，这些改革对于恢复立法和司法机构之间的权力平衡是必要的，但许多以色列人不同意。1月21日，超过13万人走上特拉维夫和其他城市的街头，抗议拟议中的改革。

从那时起，现在每天都有抗议活动，以抗议许多以色列人担心即将出现的独裁统治。1月28日的另一次示威活动吸引了超过10万人参加。按照民粹主义的政治剧本，内塔尼亚胡和他的盟友将抗议活动斥为精英主义、外国资助和激进的左翼。

但学生、学者、专业人士和公民社会成员都动员起来反对政府的计划。经济学家警告说：这一计划可能会损害经济发展，影响到以色列为自身高科技产业部门吸引外国投资的能力。

以色列政治从未如此两极化。内塔尼亚胡的政党一再攻击司法系统，尤其是在对他的司法指控不断增加的情况下。内塔尼亚胡坚决否认他计划中的改革与对他的审判之间有任何关系。

但是如果这些改革得以实施，他将有权重组总检察长和首席检察官办公室，并任命可能审查关于自己案件的官员。坚持政府对司法任命的控制，也能使内塔尼亚胡决定哪些法官审理他的上诉。

目前，这些改革似乎有可能通过。内塔尼亚胡在议会中享有稳定的多数席位，他的执政联盟正在快速推进对司法机构的攻击，反对派批评执政者藐视公认的司法程序。

以色列最高法院有可能在改革获得议会批准后宣布其无效，而这将使以色列陷入全面的宪政危机。但无论如何，内塔尼亚胡政府都会加深以色列的分裂，削弱以色列的民主。 

司法战争

内塔尼亚胡的提议相对容易实施，因为以色列与美国不同，并没有一部严格的宪法。1948年以色列建国时就制定了起草宪法的计划，并在1949年为此选举了一个制宪会议。

但制宪会议陷入了僵局，会议成员决定将这一机构改造为立法机构，即以色列议会，并保留议会的制宪权。议会没有通过一部完整的宪法，而是同意将宪法分成若干章节，每一章包括一部“基本法”，在未来某一天会成为正式宪法的一部分。

从1949年到1992年，以色列最高法院对行政决定进行司法审查，这意味着高法考虑行政行为的合法性，但不能以侵犯个人权利为由推翻立法。然而，1992年，以色列议会通过了两项涉及个人权利的《基本法》，分别是：《基本法：人的尊严和自由法》和《基本法：职业自由法》。

这些法律之所以新颖，不仅是因为它们保护了某些基本权利，如尊严、自由、隐私、财产、行动和职业选择，而且还因为它们包含了所谓的限制条款。

限制条款规定：只有当限制这些基本权利，符合国家的伦理价值观、为适当的目的而制定、且程度不超过必要限度的情况下，才能去限制上述所列举的权利。（译注：《以色列基本法：职业自由》第四条：职业自由的侵犯）

在此基础上，3年后的1995年，最高法院认为《基本法》优先于普通立法，因此，它有权取消任何违反基本法的立法。

从那时起，以色列最高法院已经推翻了22项法律和规定，所涉及的范围包括：监禁寻求庇护者、监狱私有化，以及征用巴勒斯坦私人土地以便在西岸建立犹太人定居点。

随着时间的推移，最高法院还将基本法中规定的尊严权，扩展解释为包括言论自由和人格平等的权利。

自1953年以来，以色列通过一个多元化委员会来挑选最高法院法官，9人委员会的组成结构如下：3名最高法院法官、2名政府部长、2名以色列议会议员和2名以色列律师协会成员。要任命一名最高法院法官，需要9名成员中的7票多数，这意味着没有任何团体可以单独行动。

法官可以否决政客们想要的东西，而政客们也可以否决法官们想要的东西。这导致了一种建立共识和讨价还价的制度，这一制度下产生的法官，在大多数情况下都被外界认为是中间派。

但是，最高法院维护基本法的判例，以及在法官资格方面的要求，两者结合起来使其成为以色列右派的目标。以色列右翼越来越多地指责法院过于自由和过度行使权力。

内塔尼亚胡和他的政治盟友认为，基本法并没有明确授权最高法院可以宣布法律无效，而且在任何情况下，法院都以最宽泛的方式解释自身的合宪性审查和行政审查权力，同时滥用已有的权力。右翼人士还指称最高法院在国家安全方面，一贯过度干预。

事实上，以色列最高法院一直对国家利益相当尊重，特别是在国家安全问题上，在审查政府与被占领土有关的行动时最为明确。以色列最高法院一直拒绝对以色列在约旦河西岸的定居点合法性，作出整体性裁决。而根据国际法，这些定居点被认为是非法的。

译注：1967年第三次中东战争由埃及、约旦和叙利亚联军攻打以色列，因联军被打败，约旦河西岸地区被以色列全部占领。根据奥斯陆协定，西岸地区目前分为A区、B区和C区，其中A区的军事与民事管辖权均由巴勒斯坦民族权力机构控制（空域由以色列控制）；B区由以色列军事控制，但民事管辖权由巴勒斯坦民族权力机构控制；C区的军事与民事管辖权均由以色列控制。以色列目前在西岸地区拥有超过100个定居点，犹太居民总数约在70万左右。

最高法院还授权拆除巴勒斯坦激进分子的房屋，而这又违反了战争法。事实上，除了为巴勒斯坦地区的私人财产提供有限的保护外，最高法院还授权了几乎所有与定居点有关的政策，同时为长达55年的占领，提供了国际社会上合法性的外衣。

对于内塔尼亚胡的新政府来说，这还不够。极右翼联盟决心剥夺最高法院提供最微弱保护的权力，已经开始全面修改从大法官任命的程序，再到政府法律顾问的地位和权力的一切制度。

全面出击

根据政府提出的计划，最高法院只有在其全部15名大法官审议后，并且其中12名法官同意的情况下才能废除法律。

如此高的标准，意味着很少有法律会被废除，如果还能有的话。即使法院设法废除一项法律，这也不会是法律的终点。拟议中的改革计划，还包括一个无限制的“但书条款”（notwithstanding clause），这将允许以色列议会通过全体成员的简单多数票，推翻任何废除法律的决定。

在以色列的议会制度中，每个政府都拥有多数票（译注：以色列的总理选举方法与其他内阁制/西敏制国家相同）。因此，“但书条款”将允许任何权利被推翻，包括基本权利、与政治参与有关的权利，甚至投票权。

为了确保法院不偏离政府的议程，拟议中的计划还试图改造司法任命委员会，以便政府自动享有多数。

与许多民主国家不同，以色列对立法和行政权力的制约很少。政府控制着以色列议会，执政联盟通常根据内阁的决定进行集团投票，这意味着以总理为首的几个有权力的部长，实际控制着立法。

所以，对行政权力最重要的制衡就是司法审查，但政府的计划将有效地终止这一审查机制。

根据拟议的计划，最高法院根本无法审查基本法。一旦基本法免于审查，那么极端的立法就有可能被改写为基本法，从而规避司法审查。一项影响深远的移民法案将允许无限制地拘留寻求庇护者，正是出于上述原因，这一法案已作为基本法被提交。

内塔尼亚胡政府坚持认为：这些改革与其他国家的政策安排是一致的。比如，加拿大就有一个“但书条款”；并且严格来说，英国君主和任何机构也不能废止英国议会的立法。但这些国家的政治制衡措施在以色列并不存在，而且以色列政府也不打算引入这些措施。

如果要把今日的以色列进行在国际舞台上做比较，那么应该是匈牙利，在总理维克多·欧尔班的领导下，匈牙利已经从一个自由民主国家转变为一个威权主义国家。以色列的情况有可能更加危险。

匈牙利身处欧盟保护伞之下，欧盟能够有权力即便不是扭转，也能来减缓这种民主退步。以色列没有类似的国际监督，并且陷入了一场棘手的爆炸性冲突中。

匈牙利的欧尔班通过修改宪法、调整司法机构的组成、管辖权以及选举规则来巩固自己的统治。他还在公务员队伍中塞满了忠于自己党派（译注：青年民主主义者联盟－匈牙利公民联盟）的人，加强了对新闻媒体的控制，并将政府资金转用于倾向于自己的媒体机构。

现在，只有20%的匈牙利媒体机构是独立的，而且它们不断受到政治、监管和经济压力。拆除司法独立性使这一切退步成为可能，这就是为什么以色列政府选择首先针对司法机构的原因，这绝非巧合。

一旦对司法机构进行了全面改革，内塔尼亚胡政府会期望修改选举法，以禁止甚至只是零星出现的“支持恐怖主义”言论，而所谓此类言论，可以被宽泛解释为包括对以色列占领的严厉批评，甚至是对巴勒斯坦抵抗的模糊鼓励。

这样的打压，将有效地禁止许多阿拉伯裔以色列公民参加以色列议会选举。如果这项法律获得通过，将可能导致以色列的巴勒斯坦族裔公民的投票率大幅下降，从而进一步加强内塔尼亚胡的政府，使反对派更难达到组建政府所需的最低61名议会成员（译注：席位共120席）。

消除对政府权力的限制将安抚犹太教原教旨主义者，使内塔尼亚胡能够履行他对执政伙伴的承诺。在他的政治联盟协议中，他承诺修改国家的《反歧视法》，允许企业主基于宗教信仰拒绝提供服务，这将影响到性少数群体和其他少数族裔。

内塔尼亚胡政府还宣布了改革媒体的计划。通讯部长什洛莫·卡希（Shlomo Karhi）宣布，他打算将以色列国家资助的电视台和电台私有化。大多数观察家认为此举是为了钳制批评性新闻报道和独立报道。

事实上，公共外交部长加利特·迪塞尔·阿特巴里安（Galit Distel Atbaryan）还想更进一步。她表示支持完全关闭由国家资助的媒体，而不是将其私有化，因为她说，“只要私有化，左派就会渗入。”

与此同时，文化部长米基·祖哈尔宣布了自己的计划，即限制政府在艺术方面的支出，拒绝资助那些“损害国家形象”的艺术创作。这个两阶段的政策变化计划有一个明确的目的，即通过从公共领域移除批评内容，来扼杀表达，并加强政府对权力的控制。

拟议的媒体改革引发了巨大的反响。2月初，内塔尼亚胡政府宣布搁置这些改革。政府给出的转折理由很有说服力：司法改革是本届政府的首要任务，所以在获得批准之前不能有任何分心。

无论如何，一旦司法改革获得通过，解散公共电视台和广播电台将变得更加容易。

最后，以色列政府计划在被占领土上采取更强硬的态度。内塔尼亚胡在介绍这一届政府的政策纲领时表示：犹太人对包括西岸在内的所有以色列土地拥有排他性权利。这有效地终止了巴勒斯坦人在这一领土上拥有民族权利的任何借口。

在内塔尼亚胡的政治联盟协议中，内塔尼亚胡向他的极右翼伙伴承诺：政府将推动在西岸建立更多的定居点，并为最终吞并西岸奠定基础。他还宣称：自己打算将在巴勒斯坦私人土地上建立的定居点前哨基地“正规化”，而此前一项尝试如此行动的法律被以色列最高法院宣布无效。

内塔尼亚胡已经任命出身自定居点、并且是以色列最极端的反巴勒斯坦政治家之一贝萨勒·斯莫特里奇（Bezalel Smotrich）为国防部特别部长，负责监督西岸的民事事务。通过有效地将这一权力从军方手中夺走，并交给被任命者，内塔尼亚胡已经表明了他的政府的吞并意图。

总的来说，这些拟议中的改革，相当于对以色列已有缺陷的民主体制的进一步攻击。政府的议程和它所预示的专制转向，已经激起了大规模的抗议运动。它们还激起了以色列境外的广泛关注，促使包括法国和美国在内的国家对即将发生的变化持保留意见。

如果内塔尼亚胡和他的执政联盟继续将以色列拖入匈牙利路线，他们将不仅威胁到以色列的民主体制，而且还威胁到其与盟友的关系。