美国政治新闻网站POLITICO刊载长文，分析了美国的外交地弱点。尤其是在面对与中国的全球竞争中的巴拿马案例。一座连接国家的大桥凸显了中国日益增长的外交存在感和影响力，而美国却在长达四年半的时间里没有派驻大使。加美编译，不代表支持文中观点或者确认其中事实。

在巴拿马运河的太平洋一侧，一个主要由中国承包商建造的巨大灰色会议中心，在阳光下熠熠生辉，热切地接待着来自正逐渐摆脱 Covid-19 的世界里的各国游客。

向北几公里之外，五颜六色的航运集装箱在巴尔博亚港码头起重机的注视下堆积如山，这一设施由一家与中国有关的公司经营（译注：李嘉诚的和记黄埔，从1997年起开始营运）。

一座新的大桥应该会在同一地区崛起。各种计划都表明其拥有六条车道，两座高耸的塔楼，甚至还有一家高档餐厅。令巴拿马人高兴的是，这座大桥将会缓解连接这个中美洲国家东部和西部的交通堵塞问题，尽管已经有许多桥梁，但经常有那种导致两小时甚至三小时通勤的堵塞。

令美国外交官恼火的是，建桥的合同已经给了一个由中国政府控制的财团，而且这一切并不是非得如此不可。

2017年底，时任美国驻巴拿马大使约翰·费利（John Feeley），敦促美国公司竞标建造所谓的 “第四大桥”。那时正值一个敏感时刻。

 

那年早些时候，巴拿马将其外交关系从台北转到了北京，这让华盛顿大跌眼镜。对这一价值15亿美元项目的竞标，本来可以表明美国对其同处西半球的小国的持久兴趣，而且这个国家拥有一条运河，是在一个多世纪前由美国主导建设的，并且改变了全球贸易。

但美国公司出于各种原因拒绝了投标。

费利作为一个普通的美国外交官，对美国公司没有什么影响力；这与他的中国同行们不同，中国外交官的背后有共产党的统治和中国国有企业。

费利回忆说：“我感到沮丧与无能为力，我打遍了华盛顿的每一个电话，试图鼓动美国私营部门的兴趣。我要求一个商业代表团前来，但我什么也没得到。”

从肯尼亚到所罗门群岛，这样的场景一直在上演，因为美国和中国对国际影响力的争夺日益激烈，可能在未来几十年严重影响到地缘政治。北京在加强其在美洲的存在方面的成功，证明了中国的野心范围和美国在应对中国野心方面的挑战程度有多么大。

拜登总统和他的助手们认识到了其中的利害关系，他们认为：为了与中国竞争，美国首先必须投资于国内的物质、技术、甚至全社会基础设施。

但是，根据本刊与50多位前任或现任美国和外国官员、外交官、分析师和其他国际事务观察者进行的谈话，以及对一系列国会、智库和其他研究报告的评估，当涉及到中美的全球对峙时，美国的外交办法可能会证明为自身最大的弱点。一些受访者要求匿名，以便更坦诚地讨论这个敏感问题。

在过去十年中，中国增加了外交开支，甚至在全球范围内的外交机构数量上超过了美国。它似乎增加了外交官数量，而且他们比起前辈训练有素，更加自信，包括在联合国这样的多边组织中。

与此同时，美国的外交开支实际上保持不变，美国外交部门的规模也是如此，而资金、安全和其他因素则限制了美国在海外的外交投入。

美国外交人员协会（American Foreign Service Association）主席、前美国驻保加利亚大使埃里克·鲁宾（Eric Rubin）说：“从前，在绝大多数国家，美国的大使馆一定是最大的大使馆，最引人注目的大使馆是最有影响力的大使馆，这是必然的。而现在世界上许多地方的情况并非如此。在发展中世界的大部分地区，是中国的大使馆最大。”

中国对“商业外交”的高度重视，包括促进贸易往来和基础设施项目，使其使团具有优势，特别是在那些感到被华盛顿忽视的拉丁美洲和非洲国家。美国政府对抗中国基础设施项目的举措并不容易获得资金，也没有那么多资金。

此外，美国的外交在传统早已不再强调商业因素。专门从事这方面工作的美国外交官相对较少，他们在很大程度上依赖私营部门，而私营部门与中国国有企业不同，往往不会不顾利润地执行任务，特别是在世界的某些地区。

前美国驻几内亚和布隆迪大使，现在在非洲大陆从事私营部门工作的帕特里西娅·穆勒（Patricia Moller）说：“中国人在非洲不是为了教人中国国画，他们在非洲是为了支持中国投资的商业活动。这就是他们在那里的原因。而且中国人的矛非常尖锐。”

日益增长的党派政治，是损害美国开展基本外交能力的另一个因素。国会中的共和党人和民主党人都认为，中国对美国构成了长期挑战。他们已经增加了军事开支，并投入新的资源，在经济和技术上对付北京。

但是，促进美国外交的立法经常在党派争斗中被推迟或干脆脱轨，美国外交官不能保证国会能够在下一次选举后继续支持上一届政府的倡议。

党派问题，在美国参议员阻止大使提名的过程中体现的最为明显，通常是出于与大使职位无关的原因。一些大使职位已经空缺好几年了。例如，直到几周前，参议院才确认了一位驻巴拿马大使，以取代四年半前就离开岗位的费利。

大使长期缺席的部分原因，是一位共和党参议员希望就古巴政策向拜登施压。这让巴拿马人很不高兴，并给了能讲西班牙语的、为人圆滑的中国驻巴拿马大使一个很好的机会。

前美国驻韩国大使小哈里·哈里斯（Harry Harris）说：美国在任命大使上的瘫痪，“为我们的对手创造了机会，他们可以与有关国家交谈，说‘你们对我们很重要，因为我们在这里有一位大使。而你们对美国来说并不重要，因为他们没有大使。”

中国的外交崛起并非没有缺陷。中国的驻外使节和使馆工作人员有时非常激进，会引起反感，最近他们中的一些人被拍到在英国曼彻斯特殴打支持民主的和平抗议者。

中国政府的海外经济项目，从建设港口到铁路不一而足，特别是在“一带一路”倡议之下的项目往往质量不高，对环境有害，对东道国的预算造成压力。有报道称，由于合作伙伴在偿还债务方面的问题，中国政府正在对“一带一路”进行全面改革。

然而，许多国家发现：当美国不愿意时，中国是一个愿意合作的伙伴。中国似乎有意赢得人心，而美国则显得很傲慢。在此，巴拿马也是一个例子。巴拿马领导人私下说，本国现任政府对北京其实抱有戒心，搁置或否决了一些中国项目，但华盛顿并没有利用这一时机。

当美国外交官来访时，他们通常会发表一通关于巴拿马应该清理腐败现象的说教，并对中国提出警告，而美国军方领导人则公开对中国在运河沿岸的项目提出安全关切。但是，对于北京愿意向这个430万人口的国家提供的贸易、基础设施项目和其他援助，美国人几乎没有提供任何实际的替代方案。

曾帮助监督台湾与北京外交关系转换的巴拿马外交部前高级官员尼科尔·王（Nicole Wong，中文名王宁，祖父是中国广州花都人）说，美国官员“基本上是在告诉我们，在这个地区‘对中国要小心，对这个或那个要小心’，但双边议程，建立一个真正良好的双边议程被搁置一边，因为他们忘记了谈论共同建设的事情。”

拜登政府很清楚美国外交工作手册中有许多漏洞，但其迄今为止的解决方案是有限的，并且高度集中在美国国内，并可能需要数年时间来实施。在这段时间里，北京可能加强其立场，而另一个总统的政府可能改变路线，或者美国国会可能抵制对资金的需求。

在某种程度上，拜登政府仍在努力消除前总统特朗普对国务院造成的损害，他试图将国务院的预算削减三分之一。国会挫败了这一企图，但这伤害了美国的外交威信和士气。特朗普对外交政策的强硬态度也促使许多有经验的美国外交官，比如费利等人选择了辞职。

国务院顾问德雷克·乔莱（Derek Chollet）说：“在过去几年里，我们为自己挖了一个相当深的坑，世界不会在中国发展的同时等待美国解决自己的问题。我们没有万能灵药。”

他是国务院指定的就美国外交和中国挑战这一广泛问题发言的高级官员之一。

官员和分析家们说：中国共产党的制度可能是压抑和僵化的，但比美国的轨迹更为稳定，中共拥有可能持续几十年的长期计划；另一方面，美国的外交已经变得过于反复无常，不可靠，并且暴露在党派政治的僵局中。

巴拿马前第一副总统兼外交部长塞缪尔·刘易斯·纳瓦罗（Samuel Lewis Navarro）警告说：“在大使职位等方面，美国的国内政治正在破坏美国在全世界的国家利益。”

遍地开花战略

三年前，华盛顿惊奇地发现，中国已经建立了比美国更大的外交设施网络，在全球排名中名列前茅。澳大利亚智库洛伊国际政策研究所（Lowy Institute）报告说：“中国在全球拥有276个驻外机构，以3个的差距首次超过美国的驻外网络。”

这有助于中国成功地推动巴拿马等国政府放弃台湾而支持北京。

目前还不清楚这一智库发布的排名，自2019年以来发生了怎样的变化。尽管一位中国高级官员最近说：中国现在有280多个驻外使领馆机构，而美国国务院最近的统计数据显示美国拥有275个。

无论如何，这个信息是明确无误的：在外交方面，中国打算无处不在。特别是，中国的外交官们对两个在美国政策中经常被忽视的地区，即非洲和拉丁美洲，给予了极大的关注，同时对其亚洲邻国也投入大量资源。

这可能意味着建立大型使馆，或者建立仅仅是拥有几个外交官的小使馆或领事馆，以宣示其存在。这包括在美国家门口的地方，比如加勒比海地区。

特朗普时期的前国家安全副顾问马修·波廷杰（Matt Pottinger，中文名博明）说：对中国人来说，“这些都是地理问题。他们有意识地研究了旧日本帝国在二战前的战略，他们有意识地研究了……欧洲殖民主义国家在18和19世纪的战略，以模仿关键属地、军事基地和条约港口的地理分布，因为他们实际上试图将其复制出来，特别是19世纪的英国模式。”

 

在本世纪，中国的多元外交方式包括试图主导数字和信息空间，特别是通过中国国家媒体，同时也促进基础设施项目和贸易。它还涉及某些象征性的姿态，但这在国外引起了共鸣。例如三十多年来，中国外交部长每年的第一次海外出访都是去非洲。

要确定中国外交官的确切人数是很困难的，一位中国官员在研究了这个话题后说有“数千人”。以安全问题为重点的智库史汀生中心的悉尼·塔克（Sydney Tucker）和孙韵与本刊联合研究发表的文章表明：中国外交人员至少有5000人，但不清楚这个数字之后怎样更新，或者“外交官”是如何定义的。

美国国务院有大约13500名外交人员，传统的美国外交官是指在各使馆轮换的人员，还有11000名公务员。这些数字在大约十年内几乎都没有变化。国务院在世界各地还有大约5万名在当地雇用的辅助工作人员。

同时，美国还面临着关于其全球外交活动的分布问题，过去几十年的决定现在看来是不明智的。

以所罗门群岛为例，这是一个位于太平洋的国家，美国曾在瓜达尔卡纳尔岛战役中与日本人作战，这是第二次世界大战中有利于盟国的转折点。根据国务院历史学家办公室的资料：1988年，在有关捕鱼权和正在酝酿中的布干维尔内战的争论中，美国在所罗门群岛的首都霍尼亚拉设立了大使馆。

那十年间，美国也对苏联在太平洋地区的影响感到担忧。

不过，同样根据历史学家办公室的资料，美国驻所罗门群岛的大使由美国驻巴布亚新几内亚的使节兼任，并驻扎在巴布亚新几内亚的首都莫尔兹比港。但五年后，美国关闭了驻所罗门群岛的大使馆，这是当时将要关闭的大约20个外交派驻机构之一，而其中大部分是领事馆。

据当时的媒体报道：美国官员当时称这是一次“重组”，并表示这是必要的，因为美国必须在新获得独立的前苏联国家开设外交代表机构。

美国政府显然采取了“拆东墙补西墙”地途径，而不是增加外交预算以增加新的职位。

时光再往后拨近三十年。今年2月，美国国务卿安东尼·布林肯证实，美国将再次在所罗门群岛设立大使馆。

主要原因是什么？为了对抗中国对太平洋岛国的强烈追求。

很快就有消息披露，所罗门群岛与中国签署了一项安全协议。美国及其盟友，包括澳大利亚在内，担心这会给予北京过多的控制权和一个未来的军事基地。目前还不清楚在所罗门群岛设立美国大使馆是否会阻止中所之间的安全协定，但它可能会方便美国官员更早地进行干预。

拜登政府已经派出代表敦促霍尼亚拉重新考虑。这是为了表明美国仍然关心南太平洋地区而进行的争夺战的一部分。政府表示，它还将在太平洋岛国基里巴斯和汤加开设大使馆，并启动其他项目以证明美国的奉献精神。9月下旬，美国为太平洋岛屿领导人举行了一次峰会，并公布了“太平洋伙伴关系战略”。

重返亚洲以外的地区

尽管不得不应对俄罗斯在乌克兰的战争，拜登和他的助手们早就明确表示，因为中国带来的挑战，亚洲是美国必须长期优先考虑的地区。除了对岛屿国家的关注外，拜登团队还为其所谓的“印太地区”发起了一系列其他倡议。这包括与澳大利亚和英国签订的特别安全协定。

很少有外交政策专家说华盛顿应该减少对亚洲的关注。但许多人警告说，美国还必须在世界其他地区有更多的、最低限度的参与，并且是实质性的、有资金支持的参与，并在合理的时间范围内取得切实的成果，因为北京将整个世界视为竞争舞台。

否则，美国就有可能重蹈几十年前从太平洋岛屿撤退的覆辙，只不过规模更大而已，范围涉及非洲、中东和美国的南部邻国。

在上述最后一个地区，长期被忽视的感觉似乎正在演变成赤裸裸的愤怒，特别是在许多拉丁美洲领导人认为美国在今年美洲峰会期间的表现乏善可陈之后。当时美国提出的建议，被一些拉美领导人认为缺乏实质内容。

拉美领导人并不主张美国过去的那种参与，包括支持政变、派驻军队和支持高度压迫性的政府。当特朗普的助手赞扬门罗主义时，激起了这一地区不堪的历史记忆。门罗主义是詹姆斯·门罗总统在1823年提出的其他国家不应干涉西半球的概念。

拜登政府官员避免了这种语言，即使他们质疑中国的动机。 然而，许多拉美领导人确实希望与华盛顿达成新的贸易协议或将其更新，他们确实希望有基础设施项目，他们希望获得比美国“废话”更多的东西。美国“废话”（blah blah blah），是哥伦比亚前驻美大使弗朗西斯科·桑托斯·卡尔德龙描述美国对拉美政策所使用的一个词汇。

这位前大使在谈到中国时说：“（在拉美）没有（中美）竞争，因为美国在拉美就没有出现在中美竞争中。”

他指出，中国现在是大部分拉美国家的第一大贸易伙伴。他说，“没有真正的证据表明美国有一个针对拉丁美洲的政策。有声明，有公报，但政策？根本就没有。”

当被问及外交优先事项时，拜登的助手们提到了他们面临的挑战以及他们正在进行的努力。他们指出：乌克兰战争吸引了他们的大部分注意力，而且在特朗普时代之后，他们不得不花大量时间与美国的盟友重建关系。

但他们也提到了国务院的重塑和现代化计划。在所有计划中，其中有一个要求募集更为精通科学技术的外交人员，并建立一个“中国之家”以关注北京。旨在支持美国海外企业的、跨部门的“交易小组”设立时间早于拜登政府，但拜登总统的助手认为这些小组也是重要机制。

他们进一步强调：国务院的高级官员不断访问世界各地，而不仅仅是亚洲国家。最重要的是拜登政府官员说：美国在海外能做的最好的事情，就是在美国国内进行重建。因此他们指向了最近的基础设施政策和其他侧重于美国国内的法案。

美国官员认为：一个更有活力的美国可以向其他国家提供更多，并引导它们远离掠夺性的中国影响。

国务院一位高级官员说：“我们知道这是这个十年决定性的地缘政治挑战，我们需要为此做好准备。”

当被问及这种长期方法是否容易受到未来美国政治僵局和中国更快行动的影响时，这位官员承认有这种风险。他说：“我不会争辩，我们希望总是走得更快，提供更多更好的东西，但我们必须以一种最终被高标准要求的方式来执行。”

这一切归根结底是预算问题

一些分析家担心，过于强调中国共产党是对美国统治地位的威胁，美国可能会挑起一场不必要的、可能是暴力的对抗。而威胁这一信念在华盛顿得到了两党的广泛支持。还有一些人则认为，鉴于中国人口规模的缩减趋势和新冠应对方法，中国崛起被夸大了。

但也有一种很普遍的感觉：不管有没有中国的威胁，美国长期以来让自己的外交力量萎缩，而且越来越依赖其军事力量作为杠杆。

在过去的10年里，美国每年为国务院、美国国际开发署和相关外交职能部门提供的资金，无论从哪个角度看，规模都保持不变，在550亿美元左右浮动。当然，这不包括部分由新冠流行和乌克兰战争驱动的紧急资金，但它确实包括现在被逐步淘汰的名为“海外应急行动”的预算类别。

相比之下，美国的国防预算在五年前徘徊在6500亿美元左右，在未来一年可能接近8500亿美元。

中国的外交事务资金不太透明，但现有的数字显示，尽管比美国的预算少得多，但这个亚洲巨人在过去十年里将其外交支出提高了大约50%，在过去15年里则增加了一倍多，在2022年的预算中大约为70亿美元。这些数字由中国国家统计局公布，包括在新冠流行的这几年里削减的一些资金。

当被问及为什么国会对其工作的支出保持不变时，现任和前任美国外交官听起来很受打击。一些人认为：如果国务院和美国国际开发署的效率更高，他们可以用现有的资金做得更多。其他人说，需要更多的资源，但很难向美国公众说明外交的重要性，因为外交往往涉及幕后工作，关键武器是语言和信任，而不是战斗机或坦克。

急于将军火制造商留在自己选区的立法者们，没有类似的动机来积极行动，尽管很多美国国防官员已经敦促国会为外交投入更多资源。特朗普对美国外交官的诋毁，把他们说成是阻挠他的议程的“深层国务院”，已经留下了影响。一些美国外交官担心未来的共和党总统会试图削减部门预算，或避免增加预算以安抚共和党人基本盘。

两党的主要立法者对外界认为他们不关心外交的想法感到非常愤怒，但他们的任何行动或缺乏行动，表明了外交不是一个高度优先事项。国会助理指出了旨在促进美国外交的立法，但他们也有许多故事，能够说明这些法案如何成为了党派斗争、拖延或立法者面对众多时间要求时只能忽视的受害者。

可想而知，共和党人指责民主党人，民主党人指责共和党人。但双方都承认，美国的党派之争应该被搁置在危机前的古老格言已经破灭了。

众议院外交委员会主席格雷戈里·米克斯（Gregory Meeks）议员说：“外交对政治来说太重要了。我希望能够说我们可以一起工作，找到那个中间地带，以便我们能够提出一个真正的外交政策，成为我们的朋友和盟友的榜样。”

 

去年是近二十年来国会首次通过一项全面法案，授权国务院开支和确定政策优先事项。然而为了使其获得通过，立法者将其作为必须通过的《国防授权法案》的一部分，此举对美国外交官来说具有象征意义。

另一位国务院高级官员说：“是的，请给你的国会议员打电话，告诉他们我们需要更多的外交政策预算。这一切归根结底是预算问题，无论是宏观经济的贷款机会还是开设大使馆的能力。这一切都归结为钱的问题。”

与所有国家都相处融洽

在巴拿马城卡斯科·别霍（Casco Viejo）社区的豪华中央酒店附近，这里有着狭窄的道路、充满艺术气息的咖啡店和历史建筑，中国驻巴拿马大使魏强喝着卡布奇诺，对自己的大使馆或他的国家对美国构成了任何威胁的说法表示不相信。

这位中国大使在巴拿马很容易被找到，他在 WhatsApp 上与一名记者友好地互发短信，并分享他年轻时与古巴已故革命领袖菲德尔·卡斯特罗的合影。身着浅蓝色短袖衬衫，白头发的魏先生在偶尔想不起来英语单词时会用西班牙语代替。他精通中国外交谈话的要旨，但与他的许多同事相比，他比较坦率。

魏强对美国高阶军官最近对中国在巴拿马运河沿岸的项目发出警告表示困惑。他指出：有一家公司引起了人们的注意，这家公司在运河的大西洋和太平洋两端经营港口，这是一家总部设在香港的私营公司，已经经营这些港口设施多年了。

他驳斥了这样的论点：香港现在牢牢地处于北京的控制之下，即使是私营公司也无法摆脱中国共产党的控制，以及中国将香港企业武器化来帮助自身的地缘战略目标。

魏强坚持认为：至少在巴拿马，美国的外交存在比中国的更为强大。当提到美国驻巴拿马大使长期缺任时，他礼貌地笑了。

据魏强说：美国大使馆有数百名工作人员，而中国大使馆目前通常只有不到20人。

魏强说，中国只是想与像巴拿马这样的国家建立联系，以帮助每个参与者，特别是在经济上；而且坚持认为是美国官员似乎一心想要与北京产生冲突。

魏强谈到美国官员时说：“我们不明白他们为什么这么担心。在我看来，美国在这一地区实行或正在实施反华政策，这是不幸的。”

魏强对美国在这里的影响力的断言并非没有根据。长期以来，巴拿马一直是一个文化十字路口，主要是因为运河的存在。但无论是在巴拿马棕榈树成荫的海岸，还是在巴拿马城时髦的摩天大楼，美国的影响力都远远超过了中国。

这里使用美元作为货币，许多巴拿马人至少会说一些英语，美国是巴拿马外国直接投资的最大来源，尽管腐败问题使巴拿马被金融行动特别工作组列入“灰色名单”，并在“巴拿马文件”调查中被强调。

美国和巴拿马的关系并不总是一帆风顺。33年前，美国曾短暂入侵过巴拿马，推翻了一个军事独裁者（曼努埃尔·诺列加），但美国的民主理想在巴拿马人民中引起了共鸣。

总的来说，巴拿马是相对富裕的，但却是拉丁美洲在收入分配方面表现最差的国家之一。巴拿马有富裕的城市中心和较贫穷的农村地区。其领导人强调，美国仍然是巴拿马最重要的合作伙伴，他们希望加强这种伙伴关系。

巴拿马外交部长埃里卡·穆伊内斯（Erika Mouynes）在9月的一次采访中告诉本刊：“我们总是充满希望，希望与美国进行更多的接触，并试图从美国和其他地方获得更多的投资。我们正在走出新冠疫情，所以我们都在努力争取外国投资。”

当被问及她是否可以向拜登提出一些具体要求时，穆伊内斯说：“关于基础设施的投资计划。”

也就是说，巴拿马领导人不愿意忽视中国作为合作伙伴的潜力。尽管2019年上任的巴拿马总统劳伦蒂诺·科蒂索（Laurentino Cortizo）在与北京打交道时比其前任胡安·卡洛斯·瓦雷拉（Juan Carlos Varela）谨慎得多，但科蒂索在今年5月表示：他希望与中国重启自由贸易谈判。

而这个国家的许多居民认为不在美国和中国之间选边站是有价值的。56岁的劳尔·米切尔（Raul Mitchell）是旅游业从业者，他说：“我们是一个小国。我们必须是和平的，中立的，不与任何人发生问题，与所有国家都相处融洽。”

从“战狼”到“可爱的人”

中国驻巴拿马的外交官希望提高他们的影响力，而不仅仅是商业方面。他们的目标之一是大量的巴拿马华裔居民。这些巴拿马人的祖先在19世纪来到巴拿马，帮助修建运河开工前的铁路。美国外交官羡慕地说：北京正在与这些侨民打交道。这些侨民中的知名人士就包括巴拿马前外交部官员尼科尔·王（王宁）。

中国通过在巴拿马大学开设的孔子学院等场所，接触到了各种背景的巴拿马人，这是在全球发起的众多此类中心之一。中国通过宣扬1904-1914年美国主导运河修建中的相关行为的抨击来影响侨民。

中国也通过在中国国家控制的西班牙语媒体上花费大量资金来接触他们；也通过奖学金和其他方式让巴拿马年轻人接触到中国国家和文化来影响他们。这一点是魏强热衷强调的“人与人”的努力。

美国也有许多类似的外联项目，包括最近在巴拿马开设的“美国空间”，这是全球约600个项目之一。

在许多方面，魏强体现了中国外交的日益成熟。

几位前美国大使告诉本刊，中国外交官曾经不善于说当地语言，穿着不时尚，只满足于观察进程，而现在他们是时尚的、外语流利的和坚定的辩论参与者。中国外交官们也会与负责的人打交道，不管他们是怎么接触到的。

在缅甸，当这个国家从军事独裁到部分程度的文官统治，再到再次实行军事独裁的过程中，中国外交官几乎没有错过任何机会。前美国驻缅甸大使斯科特.马歇尔（Scot Marciel）说，2017年，当缅甸军队对罗兴亚穆斯林进行野蛮镇压时，世界上许多人称之为种族灭绝，中国将其视为“一个机会”。中国人自己现在被指控对维吾尔族穆斯林进行了种族灭绝，他们加倍访问缅甸，并邀请其领导人来北京。

马歇尔说：“他们不必担心被人权组织或任何东西批评。相反，中国人基本上告诉缅甸，‘我们会在联合国安理会上保护你’、‘我们是你的朋友。’诸如此类的话。而且，他们还会说‘顺便说一句，我们有这些项目想在缅甸做。’”

马歇尔说，他和中国驻缅甸大使的关系良好，但也有一些令人惊讶的互动。例如，中国大使强烈建议马歇尔不要访问缅甸克钦邦，这是一个与中国接壤的缅甸动乱地区。马歇尔回答说，他被美国委派到缅甸，并将前往任何他想要去的地方。

有一次，马歇尔访问克钦邦后，中国大使来到那里，告诉当地团体不要与西方人接触。这让一些当地的领导人很不高兴，他们公开抱怨出来。

一些中国外交官在其国家领导人对“斗争精神”的号召下，采取了如此激进的态度，以至于他们被称为“战狼”，这是一部中国电影的名字。“战狼们”包括中国外交部发言人赵立坚和现已离职的中国驻瑞典大使桂从友。后者挑起了许多争斗，据说他被召见到瑞典外交部超过40次。

魏强没有被视为“战狼”，但他为他的同事辩护，说他们反映了中国人民的感情。尽管如此，“战狼”的立场在国际上经常适得其反，而中国官员似乎也意识到了这一点。去年，中国领导人习近平呼吁展现”可信、可爱、可敬的中国形象“，以便扩大其“朋友圈”。此后，其他中国官员也表示他们的外交官不会退缩。

习近平一直在巩固他在中国国内的统治，他已经成为自毛泽东以来最强大的领导人，这部分归功于对异见人士的镇压。习近平希望将中国打造成美国的全球对手，这使中国外交官胆子大了起来，但也限制了他们，迫使他们在一个同事之间相互揭发的体系中小心翼翼。

时任美国总统奥巴马的亚洲事务高级助理丹尼尔·拉塞尔（Daniel Russel）回忆说：在习近平时代，他在北京与一位经验丰富的中国同行有过一次接触。这位中国官员非常熟悉中国在许多问题上的官方立场，他和拉塞尔此前也经常讨论过。

但这一次，当他们谈到一个敏感话题时，拉塞尔说：“我看着对面，看到我的中国同行做了一件我绝对没有见过的事情。他打开笔记本，翻开目录，找到主题，确定页码，把书翻到那一页，开始阅读文本，用中文把立场文件从头到尾读了一遍。这个事情告诉我的是他不是在和我说话。他是为了坐在他身后做笔记的人而表演的，他们中的任何一个人都会很高兴地把他供出来，因为在一个高度竞争性的系统中，（牺牲同事的）减员是最好的晋升策略。“

中国承诺的弊端

美国驻巴拿马大使馆远离繁华的首都中心，坐落在一个树林边的小山上。它的主楼在巴拿马雨季的一连串暴风雨后在阳光下闪闪发光。进入主楼建筑需要穿过多个安全门，并沿着一条曲折的道路前进。

美国大使馆的工作人员中至少有一名“区域中国官员（regional China officer）”，这是特朗普时代设立的一个类别。这些官员与国务院所谓的“中国观察者”（China watchers，另一个相当新的正式类别）一起，密切关注中国政府在一个东道国或整个地区的活动，并与美国政府的其他人分享这些信息。

一些交流发生在所谓的“中国会议”（China conferences）上。据一位熟悉该问题的人士称，这样的会议定于12月在夏威夷举行，根据这位人士分享的议程文本，其目标之一是加强与国防部的合作。国务院拒绝深入披露有关以中国为重点的外交官或中国会议的许多细节。

大使馆官员密切关注中国在这里的行动，他们承认中国政府有能力指导公司承担海外基础设施项目，这对北京来说是一个优势。但美国官员也强调了巴拿马现任领导人对中国的戒心，间接提及了关于中国建造的会议中心存在问题的报道，以及对第四大桥原始设计的修改。

这些官员暗示，美国的压力是科尔蒂索政府对中国更加怀疑的原因之一。

一位美国大使馆高级官员谈到巴拿马人时说：“我们已经做了一些事情，帮助他们了解风险和机会，重新思考并选择更值得信赖的供应商。但是，这其中有很多只是种获取教训的方式。”

巴拿马是中国项目引发争议的许多地方之一。中国在肯尼亚修建的一条铁路已经成为诉讼和腐败调查的目标。中国在巴基斯坦建造的港口引起了巴基斯坦人的抗议，他们对该地区军事化程度提高、对渔民的生计造成的破坏，以及关于中国而不是巴基斯坦将获得该港口的大部分财富的报道感到不满。

在斯里兰卡和其他国家，中国已被部分地（如果不是全部地）指责为债务危机的原因。中国还因引进中国劳动力而不是雇用当地人而在一些国家饱受批评。

不过，即使外国政府越来越谨慎，中国的诱惑还是难以抵挡。如果美国或其他西方国家对发展项目的兴趣或资源很少，情况就更是如此。对于许多道德败坏的发展中国家领导人来说，中国愿意忽视人权和腐败等问题是一个有利条件。

还有一个现实是：近几十年来，中国已经让数亿人民摆脱了贫困。前利比里亚公共工程部长、现在全球发展中心工作的W·居德·摩尔（W.Gyude Moore）说，对于试图保持其人民忠诚的政治领导人来说，尤其是在较贫穷的国家，这是一个强大的绩效说明。

摩尔说：“我可以有言论自由且同时挨饿，我可以有少数民族权利且同时挨饿。而真正的人权，中国人会认为是为人们提供经济机会，让人们摆脱贫困。”

像魏强这样的中国官员并不担心会有挫折。这位大使说他相信，无论是在巴拿马还是在其他地方，中国仍将是一个有吸引力的合作伙伴。他还说，中国将从错误中学习并进行调整，“中国一直在进步，一点一点，一步一步……在他们的项目和工作质量方面，在公司治理、社会责任、环境友好方面，在所有事情上。”

倡议来，倡议去

美国领导人已经认识到中国以基础设施为重点的倡议的力量，特别是“一带一路”。

当美国传统的发展部门，如美国国际开发署，越来越多地专注于不太引人注目的项目时，这些倡议也在增长，例如向政府提供从教育到打击腐败等方面的技术援助。尽管这些工作很重要，但它往往不能像建造体育场馆那样为美国赢得声誉。

 

美国对中国倡议的一个重要回应，是在2019年成立了美国国际开发金融公司（U.S. International Development Finance Corporation，简称DFC），这是一个帮助为海外基础设施和其他项目融资的政府机构。但美国国际开发金融公司的融资限额为600亿美元，远远低于中国愿意为海外发展投入的数千亿美元。一些报道说中国已经为“一带一路”项目投入了1万亿美元。

DFC的目标是较贫穷的国家，像巴拿马这样的国家基本上不符合条件，这个机构也有许多官员所描述的噩梦般的官僚主义障碍。哥伦比亚前驻美大使桑托斯说：“我曾试图从DFC为哥伦比亚乌拉巴安蒂奥基亚省的一个港口获得资金。但这是不可能的。”

国会正在努力改善DFC，但目前还不清楚他们能走多远。一位发言人为DFC辩护，说它“已经加强了运作，并努力增加其投资组合，最大限度地扩大影响，并推动国际发展和美国外交政策的优先事项。”

美国日益增长的民粹主义和不断深化的党派斗争，使总统越来越难以与其他国家达成贸易协议。拜登政府转而推动经济“框架”，这种安排是触及到供应链和可持续性等主题的一揽子计划，但往往是模糊的，不一定涉及降低关税或开放市场。

各国都愿意签署，但私下里他们的代表对这些框架嗤之以鼻，认为它们充满了承诺，而不是实质性的协议。他们对最近公布的“全球基础设施和投资伙伴关系”（Partnership for Global Infrastructure and Investment，简称：PGII）也耸了耸肩。

这一项目由美国和其他七国集团国家牵头，承诺在2027年前为世界各地的基础设施项目“动员6000亿美元”。这种“动员”包括利用私营部门的投资。

同样也是理论上的，没有人可以确定这些钱是否会到位，但拜登政府官员正在敦促外国领导人要有耐心，并权衡与中国人迅速达成交易的负面因素。

国务院的第三位高级官员说：“我们不会告诉我们的公司去窃取知识产权。”

这位官员补充说：美国不太可能像中国一样建立国有企业，但像DFC这样的组织和其他举措，可能有助于为美国私营部门在某些地区的投资提供更多的激励。

这位官员说：“我们确实有工具，我们只是必须更好地利用它们。”

在外国官员心目中，美国总统的任期最多只有八年并受制于国会的随意性，而国会即使由总统所在的政党控制也很吝啬。此外，新总统往往想放弃旧的计划，因此倡议来了又走。

例如在特朗普领导下，美国在2019年推出了美洲增长倡议（America Crece）。根据当时的新闻稿，该计划是“一种创新的、全政府的方法，通过催化私营部门对整个拉丁美洲和加勒比地区的能源和其他基础设施项目的投资，来支持经济发展。”

今天，拉丁美洲，更不用说美国的官员对该计划只有模糊的记忆，拜登政府似乎已经抛弃了它，因为试图摆脱特朗普的遗留影响。

8月中旬，美国国务院发言人说，美洲增长倡议已被拜登的PGII等计划“取代”。当被问及国务院是否能指出在美洲增长倡议下启动的任何基础设施项目的例子时，国务院等了一个多星期才将本刊的问题转到财政部去寻求答案。两周后，财政部拒绝发表评论。

当巴拿马外交部长埃里卡·穆伊内斯被问及经济框架和其他美国提案时，她指出：这些提案还没有实施。她说：“我们渴望开始，并实际看看这将如何转化为我们每个国家的实际项目，当然，我充满希望。”

国务院顾问德雷克·乔莱承认，在制定外交政策时，美国的政治制度往往鼓励一种“当下主义 ”视角。他在谈到拜登政府时说：“我们正在努力建立将比我们自己更为长久的结构。”

最薄弱的外交力量

美国驻巴拿马大使馆的外交官主要负责商务工作，鉴于巴拿马运河对全球贸易的重要性，这并不奇怪。根据关键指标，美国是运河的最大用户，中国位居第二。运河对华盛顿非常重要，尽管美国在20多年前就把对运河的控制权移交给了巴拿马，但它仍保留了在必要时采取军事行动以确保运河安全的权利，北京对这一安排必然非常了解。

尽管如此，美国和其他国家驻巴拿马的外交官说，如果美国外交基础设施的任何部分需要加强，那就是美国的海外商业服务。

商务处是美国商务部的一部分，而不是国务院的一部分。它的职责包括帮助增加美国出口和削减贸易壁垒，目的是为必须遵守美国法律（如《海外反腐败法》，简称为FCPA）的美国公司提供公平的竞争环境。它在包括巴拿马在内的大约78个国家的美国外交使团中存在。这还不到全球为数一半的国家。但商务处强调，它出现在那些占据美国出口目的地最多的国家。

2014年，商务处有大约1750名员工。在此后的几年里，由于退休、预算停滞和其他原因，它失去了数百名员工。随着一些波动，员工人数已降至约1430人，其中250人是外交官员。据一位向本刊提供数字的商务部官员说，在拜登的领导下，它正在努力恢复这些损失。

拜登团队正在研究强调这样的一种外交方式：作为国务院现代化计划的一部分，布林肯承诺增加专注于贸易等主题的外交官数量，包括“经济官员”，其职责包括报告其他国家的商业和相关活动。

在蒂博尔·纳吉（Tibor Nagy）担任特朗普时期负责非洲事务的助理国务卿期间，他调查了他所负责的大使馆，以了解有多少外交官专注于商业问题。

纳吉回忆说：“我说，‘你们快告诉我，与美国大使馆相比，中国大使馆有多少个促进贸易和投资的职位？’答案是：绝大多数情况下，中国人有三或四个职位，而美国人只有一个。然后在非洲，我们有一些大使馆……他们的人员配置是如此之小，我们有一个人可能是在负责商业宣传、商业外交，但他们又会在早上做签证。这绝对是荒谬的。”

魏强欣然承认，当美国外交官专注于促进善治、民主和人权等问题时，中国使节们更热衷于促进经济关系。魏强说：“良好的贸易关系是双边关系的基础之一，或者说是最重要的基础。”

魏强惊叹于美国私营部门公司经常跳过巴拿马的投标机会，他说：“他们不感兴趣，他们从不来现场。”

美国私营企业在权衡海外项目时考虑许多因素。腐败是其中之一，但这是一个世界性的问题，不仅仅是在巴拿马。《海外反腐败法》禁止这些公司在海外从事贿赂活动。从某种意义上说，这部法律为美国公司提供了一个保护伞，以防止其实施此类计划，但它也会阻碍美国与没有此类规则的国家的企业竞争（尤其是中国）。

其他因素包括市场规模，项目是否大到足以带来利润，以及劳动力成本。特别是拉丁美洲的许多国家，与亚洲人口较多、劳动力成本较低的国家相比，它们要努力证明自己值得承担风险和时间。

曾与拉丁美洲打交道并担任美国驻墨西哥大使的国务院高级官员罗伯塔·雅各布森（Roberta Jacobson）说：“特别是在较小的国家，甚至是较大一点的秘鲁和厄瓜多尔，但特别是在加勒比和中美洲，无数的政府官员告诉我们，根本没有美国公司对我们有兴趣。”

雅各布森补充说，即使美国公司有兴趣，它们也有可能被中国或其他政府补贴的公司压低价格。

而费利说，他曾就在巴拿马建造第四大桥的投标事宜与美国公司接触，其中包括建筑和工程巨头比奇特尔（Bechtel）。贝希特尔公司的一位发言人说，在放弃第四大桥项目时，“我们必须优先考虑关键资源以及我们更有可能获胜和成功实施工程的地方。”

发言人还表示，从长远来看，比奇特尔通过承建高质量的工程为美国海外利益服务。发言人在一份声明中说：“比奇特尔公司在国外竞争并经常赢得重大项目，但赢得项目的竞争非常激烈，包括与其他国家直接支持的企业竞争，而且风险可能很大。”

一些外国外交官说，美国需要为私营企业在拉丁美洲或非洲等地区承接项目提供更多激励。但是，美国外交官和分析家说：有时候最好的办法不是依靠美国的私营部门。相反，最好是促使外国政府转向美国盟国的公司，如日本、韩国或任何欧洲国家，而不是中国。

这就是拜登政府努力修复与被特朗普破坏的盟国关系的原因之一，拜登政府正在推动PGII等多边经济倡议，但这种努力也需要美国在商业领域有更多的外交注意力。

大使们在哪里？

在过去五年的大部分时间里，美国驻巴拿马大使馆一直由一名“代办”（chargé d’affaires）领导。这个人通常是一名职业外交官，可能比许多其他国家的外交官更受巴拿马人的关注，而且这个职位上的一些人被认为是非常有效的。

但是美国官员承认，其中没有一个人具有参议院确认的大使才拥有的地位或影响力。在巴拿马这样的小国，整个政府似乎都是依赖 WhatsApp 运行的，一位大使可以发挥很大作用。而且在许多国家，外交礼仪非常重要，所以代办不能像真正的大使那样容易接触到总统，甚至是外交部长。

2018年3月，费利结束了他28年的外交生涯，在告别时痛斥特朗普。2020年4月，特朗普宣布他提名的接替费利的人选是埃里克·贝瑟尔（Erik Bethel），他是一名金融专业人士，会说西班牙语和中文普通话。

但他从未得到参议院的确认。在拜登担任总统近9个月后，他宣布了对驻巴拿马大使职位的选择。玛丽·卡门·阿蓬特（Mari Carmen Aponte）是一名律师和前驻萨尔瓦多大使。她在9月下旬得到了确认。

一位熟悉这一问题的人士说，她的任命案被推迟的部分原因，是佛罗里达州的共和党参议员里克·斯科特。斯科特曾阻止一些被提名人，以反对拜登的古巴政策。古巴政策是他所在州的重大问题。

斯科特的一位发言人将确认工作的延误，归咎于民主党人对参议院会议时间的利用不当。其他共和党人指出，尽管个别参议员利用提名过程来获得政治得分，但白宫在审查和提名人方面也可能很慢。

不管是什么原因，根据公共服务伙伴关系（译注：这是一个非营利无党派的组织，位于华盛顿特区，其使命是激励公务员并改变政府的工作方式）的数据，在过去的15年中，确认大使的工作严重放缓。

截至最近时期，在拜登领导下平均需要145.7天。特朗普时期也是145.7天，而奥巴马时期是121.1天。而直到罗纳德·里根为止的历届总统都没有突破过100天。根据美国外交事务协会的数据，截至10月7日，有近40个美国大使职位没有填补。包括在印度、意大利和哥伦比亚的职位。

公共服务伙伴关系的首席执行官马克斯·斯蒂尔说：“这不是管理一个国家的方式，我们在政府的质量上与我们的主要竞争对手竞争，所以中国显然是第一关注点。而中国没有这个问题。”

与特朗普一样，拜登经常为一些职位任命“特使”（special envoy），避免了确认僵局，尽管政府官员否认这是原因。然而，广泛使用特使的做法惹恼了国会。因此，他们在去年通过的授权法案中加强了参议院确认这类角色的权力，这意味着引致更多的党派僵局。

在一个国家里，中国的外交官似乎比他们的美国同行能派驻更多的时间，在某些情况下似乎能得到更多的培训。有4人告诉本刊，他们在国外任职的时间通常为四年，而美国国务院的外交官则为3年。中国高级外交官的任期有时会超过四年。许多中国高级外交官曾在美国大学就读，或将他们的子女送入此类学校。

外交事务专家对于让美国外交官在一个岗位上停留更长时间，是否有助于促进美国利益有着不同看法。但他们普遍认为，更多的美国外交官应该在国外而不是在华盛顿。

博明现在是保卫民主基金会中国项目的主席，他说：“我们应该把我们的外交官推到世界的边缘，推到摩擦发生的地点，就像本该做的那样，这并不意味着更大规模的大使馆，这意味着更多的存在。”

 

中国外交官比他们的美国同行还有一个优势。他们不需要担心安全问题。美国作为全球主导力量的地位意味着美国外交官经常被人盯上。因此，安全规则使他们很难在一个国家内行动，甚至无法打开外交设施，而且美国大使馆有时是远离首都中心的安全强化区。中国的使节们通常有更多的行动自由。

拜登团队已经采取行动放松对美国外交官的限制，做出了高调举动，如重新开放其在乌克兰基辅的大使馆，尽管战争正在进行。但这是一场赌博。2012年美国驻利比亚班加西使团遇袭事件的影响，投下了党派斗争的阴影，分析人士认为这已经束缚了美国的外交工作。当时的事件造成包括一名大使在内的四名美国人死亡，并导致共和党人对民主党人的反复政治攻击。

中国也在加强对联合国等多边组织的关注，并试图在这些机构中安排人手担任高级职位。怀疑中国的人说，中国政府想改写从贸易到人权等一切方面的国际规则，使之对自己有利，这就是它对微型国家也给予外交关注的原因之一。

毕竟，这些国家在国际机构中拥有投票权。一位中国高级官员最近解释说，“习近平外交思想 ”的一个关键概念，是中国将“坚持以公平正义为理念引领全球治理体系改革”。

前联合国高级官员杰夫·费尔特曼指出，中国经常推动联合国文件反映其观点，强调国家权利高于个人权利，经济权利比政治权利更重要。他说，在有关法治的文件中：“中国人总是在‘法治’一词后面加上‘国家之间’，这样就不是讨论政府如何对待他们的公民，而是讨论国家之间如何互动。”

费尔特曼说，像中国这样一个正在崛起的大国要求更大的发言权是很自然的，但这意味着美国必须改进其多边外交技巧，并赋予这种外交更多的威信。为了回应这种关切，布林肯设立了一个国务院办公室，专注于确保美国及其盟友在多边机构中获得更多的高层席位。

需要一座桥梁

随着巴拿马城黄昏的来临，一串汽车大灯从运河上现有的一座桥梁——美洲大桥上闪现。大桥上的交通又一次被堵塞了，耽误了急于回家的人们。

理论上，第四大桥将建在美洲大桥附近，承担其现有的大部分交通流量。这座桥已经以某种形式被谈论了至少十年。到目前为止，它的缺席有些讽刺意味。毕竟，这是一个以缓解交通运输压力能力而闻名的国家。

55岁的亚尼娜·坎贝尔（Yanina Campbell）是一位销售特别制作的皮包的工匠，她说：“是的，我们需要第四大桥。交通量很大，我们要明白贸易于首都和外围地区都在发生。”

大桥建设因各种原因而被推迟，包括对一个与之接驳的地铁项目的担忧，地铁项目最终与大桥计划分开。项目的融资也是一个挑战，新冠疫情也推迟了项目。然而，前巴拿马官员说，合同似乎很牢靠，这使得巴拿马取消中国公司的合同在法律上很危险。

当被问及科蒂索政府对中国在巴拿马日益增长的影响力的戒心，是否是大桥计划被搁置的原因之一时，穆伊内斯坚持认为原因是技术和资金。

这位现在的前外交部长说：“我们确实想尽快启动这个项目。”

中国政府也是如此。事实上，中国国家媒体已经在吹捧第四大桥，将其作为北京在拉美日益增长的影响力的一个主要例子。美国正在努力追赶，中国的媒体幸灾乐祸地说。

今年6月，北京最不加掩饰的喉舌之一《环球时报》援引分析人士的话说，如果美国“试图迫使其他国家选边站，它注定会碰壁，因为各国已经厌倦了将经济事务政治化和挑起意识形态对抗的企图。”

随着中国着眼于在巴拿马和其他国家发挥更大的作用，多种形式的对抗似乎不可避免。