外交事务杂志刊文，分析了一个此前没有得到中国境内外广泛重视的提法：全球安全倡议。这一倡议来自习近平本人，这一概念的最佳参照，是他本人在2014年左右提出的总体国家安全观。

在总体国家安全观思想的指导下，新疆成为了今天的新疆。当全球安全倡议付诸实施，将对全球带来怎样的改变？加美编译，不代表认可文中观点或确认其中事实。

2022年4月，中国国家主席习近平在博鳌亚洲论坛上发表了关于外交政策的演讲，这是一个在海南省举办的年度会议，与会者有大型企业的管理人员和世界领导人。

在演讲中，他提出了所谓的“全球安全倡议”（Global Security Initiative，GSI），他将其定义为“促进世界的共同安全”。然而，习近平没有提供关于如何将倡议付诸实践的细节，而且由于西方政府高度关注俄罗斯正在进行的侵乌战争，他的演讲没有得到足够关注。

但是，这一演讲并非无关紧要。正如中国外交官和接近政府的分析家们在此后的几个月里明确指出的那样：全球安全倡议标志着中国外交政策的一次重大转变，直接挑战了美国的盟国体系和伙伴关系，在全球安全中的作用，并试图修正全球安全治理，使其与中国共产党的政权安全利益更为一致。

在他的前两届任期内，习近平以令世界措手不及的方式改变了中国的国内安全方针。在他治下，中国编纂了有史以来第一份《国家安全战略纲要》、一系列新的国家安全法律、完全重组了中国国内安全机构、清洗和监禁了许多安全部门的最高领导人、建立了一个庞大的监控国家，并以外界观察者基本没有预料到的速度加强了镇压力度。

上述施政努力的指导框架是他所谓的“总体国家安全观”，这实际上是一个被编纂为国家大战略的政权安全概念。现在，习近平正将这一框架应用于外交政策，试图重塑区域和全球的安全秩序，以防范对中国国内稳定的威胁，并进一步巩固党对权力的控制。

国家安全高于一切

习近平对国家安全的全新统筹举措于2014年前后开始形成，当时他推出了“总体国家安全观”。同时，他对外公布了一个新的党政机构设置：中央国家安全委员会（简称中央国安委、国安委），负责将这一概念付诸实践。

当时，许多美国分析家认为中央国家安全委员会将类似于美国国家安全委员会，但这种名字上的严格对应被证明具有误导性。中国的国家安全概念，比美国的国家安全概念更强调内部安全，所以更好的翻译可能是“国内安全”。

中国国家安全委员会的大部分工作都是秘密进行的，但是大部分已知的相关会议都集中在国内事务上，如疫情能会加剧中国的不稳定，或在新疆的反恐政策。

正如其名称所示，总体国家安全观是无所不包的。根据中共中央的说法，涵盖了 “政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等诸多领域。”定义得如此广泛，这个概念几乎可以将任何话题或一切生活领域定义为安全威胁，并授权官员做出相应的反应。

这个概念也揭示了政府潜在的不安全感：把对中国的威胁定性为不断增长，而中国自身的对应能力却不足。

即使是中国官员经常使用的、被西方分析家和官员普遍描述为，对中国崛起的胜利主义评估的“当今世界正经历百年未有之大变局”这句话，也有其阴暗一面。在官方话语的背景下，这句话往往意味着机会的增加伴随着危险的增加。

2021年11月，中共中央认为，中国面临着“外部压力前所未有，同形势任务要求相比，我国维护国家安全能力不足。”

在一个日益危险的世界中，党的主要目标是政治安全，中国官员和国家媒体将其定义为“坚决维护党的领导、中国特色社会主义制度和以习近平同志为核心的党中央的权威”。习近平和其他中共领导人认为：政治动荡和意识形态渗透都可能威胁到这种秩序。在他们看来，苏联共产党因内部腐败、缺乏意识形态决心以及党对强力机关控制不足而注定失败。

人们可以把这些威胁，直接与习近平的每一项标志性举措建立起联系：他的反腐运动、他为加强爱国主义教育、意识形态灌输和党对社会控制力所做的努力、以及他推动党对军队和国内安全机构更深入的控制。总体国家安全观是将这些看似不同方面的努力联系在一起的战略概念。

防范与控制

习近平的总体国家安全观中并非全是新想法。这一概念的某些方面，借鉴了中国历史和党内讨论中的长期主题。例如，将内部和外部威胁视为相互关联的趋势。

不过，总体国家安全观明确指出：中国的政治体制需要更严肃地对待内部的、非传统的安全威胁，比如恐怖主义和动乱。这一概念的功能也很新颖：它为官员评估和处理威胁提供了一个系统性框架，并为他们提供了新工具。

此外，这一概念要求官员们更加积极主动地应对这些威胁，用以“预防和控制”为中心的话语，取代了前几届中国领导层所使用的“维稳”话语。

这一概念改变了中国处理内部安全的方式。2015年1月，在习近平对外公布这一概念8个月后，政治局批准了中国有史以来的第一个《国家安全战略纲要》；政治局在2021年批准了第二个《国家安全战略（2021-2025）》。

与美国的国家安全战略不同，中国的安全战略文件并不对外公开，但根据官方媒体的报道，似乎与习近平的讲话或其他指示的内容密切相关。正式的《国家安全战略》的出台意义重大，不仅是因为其内容，还因为它表明中国国家安全政策制定过程发生了重大变化。

其他改革也随之而来。自总体国家安全观宣布以来，中国的立法机构，即全国人民代表大会，已经通过了一系列国家安全立法，主题包括从刑事诉讼到边境安全、非政府组织监管、数据安全、反恐、情报、网络安全和其他安全威胁。

习近平还重组了军队和国内安全部门，包括武装警察的指挥结构，以加强党对这些机构的控制力。同时，他的反腐运动，特别针对了军队、警察、国家安全和司法系统的官员。这些整肃旨在确保腐败不会削弱中国共产党对下属强力机关的控制，或使这些机关容易受到外国情报机构的贿赂或其他形式的影响。

中国共产党甚至在全国范围内推进了国家安全委员会的编制，将国家安全委员会嵌入到县级党政机构中，以确保国家安全议题成为地方决策中的考量因素。

中国还加大了对监控体系的支出。根据2015年的一项官方指令，即构建所谓的“信息化、立体化的社会治安防控体系”，地方和省级政府大幅增加了国内安全方面的支出，总额超过了中国的国防支出。大部分投资用于监视公众的技术和后端分析平台，这些平台使用所获得的数据来改善治理和维护社会秩序。

总体国家安全观的应用，在香港和新疆表现为最严厉的镇压。在这两个地区，中国政府特别担心外国势力会煽动内部动荡。在香港，新的国家安全法（《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，简称香港国安法）不断侵蚀着公民自由和公民社会，许多民主活动人士被监禁或被迫流亡。

新疆的镇压更加严重，中国在2014年将新疆确定为率先实践总体国家安全观的试验案例。这一地区正是政府所担心的内部和外部安全问题的结合点。习近平在提出这一概念后立即于2014年4月视察了新疆，这立即拧紧了官僚们的发条。其结果是对新疆维吾尔族穆斯林人口整体镇压的急剧升级，不仅迅速扩大了监视和警力，而且还将人民禁闭在拘留所和“再教育营”的绵密镇压网络中，这显示出中国现在为防止威胁出现而采取的极端做法。

安全的中国，更安全的世界？

随着习近平结束作为领导人的第二个任期，并越来越接近第三个任期的开始，有迹象表明：中国共产党正在认真思考如何将总体国家安全观推广到国外。

这一努力似乎以习近平今年4月在海南宣布的全球安全倡议为中心。与总体国家安全观（也是在8年前的4月对外宣布的）一样，全球安全倡议包括党的领导人和中国外交官以前使用过的相当多的辞令，只是以更系统和战略的方式重新包装。

就像最初提出的总体国家安全观一样，目前全球安全倡议是模糊的，更像是一个口号，而不是一个成熟的政策。中文中的“倡议”一词意味着一个提议或建议，而不是一个具体的行动计划。鉴于全球安全倡议的模糊性和带来重复感的框架，这一倡议在宣布时很少受到关注也就不足为奇了。

但观察家们不应该认为：由于全球安全倡议是模糊的，它就无足轻重。相反，中文评论认为，这一倡议将成为中国政府国内安全议程和外交政策之间的桥梁。中国国家安全部所有的智库，中国现代国际关系研究院的分析家们，将全球安全倡议描述为“基于总体国家安全观，指导中国外交工作的生动实践”。

其他中国分析家，将其称为总体国家安全观的“纵向延续”，是“协调中国国内安全和世界共同安全”的机制。这句话也出现在2021年11月，中共中央十九届六中全会通过的重要历史决议中（即：关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议），这一决议将维护国家安全描述为党的“基础性工作”和“头等大事”。

如果这些描述是准确的，那么中国官员将在未来五年内面临巨大压力，以使全球安全倡议实质运作起来。他们的目标将是修改国际体系，不仅要保护传统意义上的中国国家利益，还要保护政权安全和中共对权力的控制，正如总体国家安全关所指示的那样。

从中共的角度来看，通过全球安全倡议将总体国家安全观外部化是有意义的。习近平总是以是否破坏党在国内统治地位为标准，来衡量外部安全威胁。在过去十年的大部分时间里，官方文件都敦促中国党政干部尽早解决潜在威胁，并经常使用医学比喻，如呼吁对中国政治体制进行“免疫”，以防止可能感染的外国病原体。

根据同样的预防逻辑，要确保政权在国内的安全，就需要在国外采取更积极主动的干预措施，以抵御去年秋天中央全会所说的“渗透、破坏、颠覆、分裂活动”的入侵威胁。事实上，既然中国将许多内部安全问题归咎于外部干涉，那么总体国家安全观最令人费解的地方之一，就是一直以来缺乏着强而有力的外交政策维度。从这个意义上说，全球安全倡议实际上早就该出台了。

全球安全倡议在实践中会是什么样子，仍然是一个有待回答的问题。总体国家安全观的全部内容和影响花了几年时间才变得清晰，全球安全倡议的情况也可能如此。但中国对当前国际安全秩序的不满并不是什么秘密，在中国对修正国际秩序的呼吁中，有一些关于全球安全倡议可能会强调的主题的线索。

首先是需要修正全球和地区安全架构。

中国官员认为，美国的联盟和伙伴关系体系尤其会破坏稳定，因为这一体系为网络内的成员追求安全而牺牲了网络之外的成员。乌克兰是用来支持这些论点的一个关键例子。自战争开始以来，中国官员一直将冲突的主要责任归咎于北约和美国，而不是俄罗斯。

2022年2月4日发表的中俄联合声明表明，中俄两个大国都担心美国对其周边地区的影响会破坏其国内政权的稳定，而这正是总体国家安全观所要防范的核心威胁之一。中国官员将全球安全倡议对“不可分割的安全”的强调，视为对美国及其盟友所建立的集团体系的最佳替代，并在这一倡议下直接呼吁改变亚洲的安全架构。

第二个主题是世界必须考虑新的安全合作形式，以应对非传统的安全威胁。

在实践中，这意味着中国警察在世界范围内活动的扩大，并提供警察培训和执法援助，这是中国外交政策的一个日益增长的要素。在北京举行的2017年国际刑警组织大会上的讲话中，习近平认为，国际安全环境已经发生了变化：威胁已经多样化，传统和非传统安全威胁比以前更为纠缠在一起，而且跨国威胁正在增加。

这些“新问题”都在总体国家安全观中得到了确认，意味着“全球安全治理存在许多不足”，因此需要修正。中国外交部长王毅在今年关于全球安全倡议的声明中重复了这一估计。同样，在2019年的一次内部工作会议上，中国公安部的高官呼吁警察和公安人员加强和发展“国际公共安全合作新体系”，“推动建立公安部党委统一领导下的国际执法合作与协调体系”。

因此，全球安全倡议可能会放大一个已经在增长的趋势：中国警察和国家安全人员的国际拓展。中国已经开始扩大在国外部署警察联络官，并就“具有中国特色外警培训”进行了高级别讨论，目的是“提高”中国警察工作的国际影响力，“讲好‘平安中国’的故事”。

这不仅意味着与国际刑警组织等现有全球机构的积极接触，也意味着建立新的论坛，如连云港论坛，在那里中国官员分享最佳实践，中国的监控和警务行业企业向外国执法机构和官员推销他们的商品。

全球安全倡议也越来越成为中国区域外交的一个特点。在上个月的上海合作组织峰会上，习近平邀请各成员国参与这一倡议，提出培训数千名外国执法官员，并以其他方式帮助他们建立安全和反恐能力。

向太平洋岛国论坛提出的类似建议，也包括提供大量的警察和执法援助（尽管最终被拒绝），而且警察合作一直是中国与所罗门群岛日益增长的外交关系中的一个明显特征。

提供警察和国内安全援助的目的，在于使中国成为目标国家的首选安全伙伴。那些目标国家，可能不希望也不乐见西方国家经常要求的人权条件或民主问责机制。而且，这些援助是在中国监控技术的全球性扩张之后进行的，比如华为的“安全城市”平台，它出现在全世界几十个国家。

中国公司将这些产品作为确保公共安全和管理非传统安全的工具来推销，这与习近平对关乎社会稳定的非传统威胁和国内威胁的关注相一致。但是，鉴于政治安全在中国自身执法系统中的首要地位，这些活动在国外的扩展可能导致跨国镇压的明显增加。美国已经在密切关注这一问题。

美国在这里需要谨慎行事。各国经常寻求中国的技术或援助，以解决真正的治理挑战，而美国官员在批评中国的行为时，并不总是能有效地将批评与建设性的替代方案相结合。但是，中国的出口和相关活动已经对数据安全、公民隐私、人权和自由民主构成了严重的威胁，而在全球安全倡议下，这些担忧可能会增加。

到目前为止，美国对印太地区军事竞争的关注，有可能忽视和忽略了全球安全倡议对全球和地区安全秩序，以及美国利益构成的非军事、但同样严重的挑战。

无论中国是否诉诸军事力量来实现这些目标，迄今为止在全球安全倡议下概述的措施，应该让美国停下来想一想。这一倡议建立在总体国家安全观的基础上，并试图将这一观念的重点放在海外的政权安全上，这些事实应该成为一种警告。

中国的目标是修正全球和地区安全治理，使之更符合自身政权的安全利益，并将中国的外交政策作为一种工具，以确保其在国内的统治地位。美国不应低估中国这种全新外交政策方式所带来的风险。