乔治华盛顿大学的政治学教授Marc Lynch在外交杂志上发表文章，分析了美国的中东政策在历史上的发展，以及拜登是否应该重新建立美国在当地的主导地位。他认为，美国在中东地区的干预，从来没有取得过非常正面的结果，因为中东各国在根本上并不信任美国。因此拜登试图重新建立的中东关系如果一时成功，也将以灾难告终。

拜登的中东之行并没有轰轰烈烈地结束，而是在一声呜咽中收尾。

他与沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼（Mohammed bin Salman，又叫MBS）碰拳头的回报被证明是微不足道的。沙特阿拉伯没有承诺增加石油产量。没有异见人士被释放。只有当穆罕默德·本·萨勒曼反驳对记者贾马尔·卡舒吉谋杀案的批评时，才提到人权问题，他反而指出美国对希琳·阿布·阿克勒（Shireen Abu Akleh）保持沉默，她是一名巴勒斯坦裔美国记者，5月在西岸被以色列军队杀害。沙特阿拉伯没有宣布与以色列关系正常化的重大举措，也没有新的安全联盟出现。

然而，拜登政府对此行有更大的野心，这些野心并没有完全被短期成果的记分卡所涵盖。政府认为，需要重启与沙特阿拉伯和其他地区盟友的关系，是为了自己能更好地处理一系列问题，而努力发展这种关系。与伊朗恢复核协议的谈判可能即将结束，以及俄罗斯入侵乌克兰带来的连锁冲击，增加了一些紧迫性。

虽然媒体在访问前，关于与阿拉伯国家和以色列建立正式军事联盟的传言被证明言之过早，但此行的目的是推动中东在美国的指导下，在以色列和阿拉伯国家合作对抗伊朗的基础上，建立新的地区秩序。

此行确实朝着这个方向迈出了一些小步子，但不是以可能增加地区稳定的方式。

美国政府所设想的安全架构并不新颖。几十年来，以色列与阿拉伯国家反对伊朗的联盟一直在增强。在特朗普执政期间首次促成的亚伯拉罕协议（Abraham Accords，以色列，美国和阿联酋在2020年达成的协议，正常化了以阿两国的双边关系），只是使合作变得正式和公开，并明确地将巴勒斯坦和人权问题从等式中剔除。

美国正在赌专制的阿拉伯国家，有能力接受一个包括以色列在内的地区秩序，而不关心它们国内的公众如何接受这些政策。但是，在当地大部分地区的经济、政治和社会危机不断升级的时候，冒这种风险很可能会适得其反，在过去就是这样。

至少从1991年开始，策划一个由美国领导的中东地区秩序，一直就是美国的一种消遣，当时美国成功地领导了一次军事行动，将萨达姆·侯赛因的伊拉克赶出了科威特。但今天的中东的情况，无法接受华盛顿的命令。中东领导人更愿意在他们认为越来越多极化的世界中对冲风险，这从他们拒绝站在美国和欧洲一边反对俄罗斯就可以明显看出。

如果拜登成功地按自己的意愿，将以色列和阿拉伯专制国家纳入正式的地区联盟来对抗伊朗，这只会重复过去的错误。这将加速地区秩序的下一次崩溃，因为这逆转了缓和局势的进展，鼓励国内镇压，并为下一轮民众起义铺平道路。

1991年的神话

建立以美国为首的地区秩序的冲动，深植于华盛顿的基因之中。特别是，美国外交政策界有一代人，把1991年以及当时在中东地区构建的地区秩序看作是值得效仿的理想。

很容易看出原因。紧随苏联解体之后的时代，是美国全球主导地位的高潮。在1990-91年美国为了扭转伊拉克对科威特的占领，而进行的干预之后，老布什和比尔·克林顿政府发起了雄心勃勃的努力，围绕美国的单极化重新规划中东地区，并锁定有利于美国利益的地区秩序。

在很短的一段时间里，条条大路都通向华盛顿。美国启动了马德里和平进程，旨在结束以巴冲突，同时也是为了建立一个由美国主导的、可以包括以色列和阿拉伯国家的地区秩序。

叙利亚等前苏联盟友想方设法通过与以色列的和平谈判，加入这个新秩序。即使是伊朗，在与伊拉克的十年战争中精疲力竭后，也希望与欧洲和海湾国家重建关系，在联合国发起“文明对话”（dialogue among civilizations），在与华盛顿接触方面前进了一小步，同时减少了自己的区域干预主义。

以美国为首的，地区新秩序的积极规范性和军事基础，曾有过短暂的苗头。美国领导的夺回科威特的军事行动是一个真正的多边事件，由联合国安理会和阿拉伯首脑会议授权。

1991年后，美国对阿以谈和的大量投资，以及对奥斯陆和平进程（注：1993年开始进行的以巴和平协议，两年后因刺杀和一系列恐怖事件被搁置）的管理，为中东未来提供了一个潜在的积极愿景。

但这些试图建立规范的基础并没有生根发芽，而且事实证明区域秩序难以管理。华盛顿对20世纪90年代中东的怀旧情结根深蒂固，但那个时期并不像神话中的那样有序。为什么即使在1991年，在美国全球实力最强的时候所采取的方法，也未能产生一个稳定的、合法的、由美国领导的地区秩序。

这为今天提供了有益的经验。

无所作为

1991年后的地区秩序并没有实现自我管理。所谓对伊朗和伊拉克的双重遏制，需要在整个地区，特别是在波斯湾建立半永久性的美国军事基地。这与之前几十年的离岸平衡相比，是一个巨大的转变。

在那段时间，美国通过当地盟友维持地区治安，避免大规模的永久性军事基地。这也要求美国对当地的问题投入过多的外交精力，每一次危机似乎都需要美国给予更多的关注。处理这些无休止的危机，意味着无视甚至促进最终会破坏秩序的专制政权。

美国对当地进行微观管理的核心，是对伊拉克的遏制，这需要维持一个严厉的、历史上前所未有的制裁制度。切断伊拉克的进出口，造成了难以计数的过量死亡和人类苦难，在阿拉伯人看来，这极大地损害了美国的道德主张。

在武器检查（注：在第一次海湾战争后，联合国要求伊拉克放弃大规模杀伤性武器，并定期检查伊拉克销毁武器的进度，伊拉克并不配合）方面的冲突，导致了反复的军事行动，例如沙漠之狐行动（Operation Desert Fox），这是美国和英国在1998年12月对伊拉克目标进行的为期四天的轰炸。

然而，这些努力最终都没有奏效。萨达姆利用联合国的石油换食品计划，来确保他自己的政权，而当地对制裁的遵守也逐渐消失。

尽管在外交上花费了大量精力，美国也未能兑现以巴和平的承诺。克林顿政府当然为谈判付出了努力，但却无法克服1995年以色列总理伊扎克·拉宾被暗杀、哈马斯连续的恐怖主义浪潮，以及以色列在西岸无情地扩大定居点。

华盛顿也同样未能实现以色列-叙利亚的和平。

20世纪90年代，由于担心伊斯兰主义在选举中取得胜利，民主进程也被淡化了。相反，华盛顿假装相信阿拉伯独裁者会培养公民社会，并让他们的人民有一天准备好接受真正的民主。当然，这也是今天大多数阿拉伯专制政权提出的论点，拜登团队没有表现出挑战这一论点的兴趣。

拿促进民主来换取稳定秩序的结果是，阿拉伯世界的专制制度一切病症都得到了巩固。并非巧合的是，20世纪90年代也是埃及和阿尔及利亚的伊斯兰主义的叛乱时期，也是基地组织的孵化期。

最终，以美国为首的中东地区秩序的光辉岁月并不像表面那样光辉。对伊拉克的遏制和美国为确保阿以和平所作的努力都失败了。通过与阿拉伯独裁者合作，为民主创造条件的想法也没有实现。可以说美国在所有这些失败中的突出作用，使其成为了吸引基地组织的一个目标，因为这个组织在9/11事件前，从“近敌”转向了“远敌”。

重蹈覆辙

克林顿之后的几届总统政府都试图重新设计中东地区的秩序。9/11事件后，小布什政府开始实施美国至上的战略。这个新的地区秩序的核心是“全球反恐战争”，在中东地区，它涉及到美国与地区安全部门的密切合作，以及美国在当地的大规模和侵入性的扩张。

当然，为清除萨达姆而入侵伊拉克的行动，结果造成了一场独特的灾难，在中东的中心地带创造了一片缺乏稳定的地区。美国对伊拉克的占领，释放了残酷的教派主义，增强了伊朗（什叶派）以及逊尼派的圣战运动，如新生的伊斯兰国（又称ISIS），并产生了数百万难民。

伊拉克战争耗尽了美国在中东地区采取军事行动的意愿和能力，以伊朗的盟友在伊拉克建立主导地位，而取得的某种程度上的胜利告终。

然而，在这种混乱中也可以找到一种秩序。这个“新中东”是美国国务卿赖斯在2006年的以色列对黎巴嫩的战争中创造的一个术语，它充满了暴力和激烈的竞争。但从结构上看，它与今天非常相似。

一方是美国官员所称的“温和派轴心”（axis of moderates），包括以色列和美国安全保护伞下的大多数阿拉伯国家，另一方是“抵抗轴心”（axis of resistance），包括伊朗、叙利亚以及哈马斯和真主党等非国家行为者。

人们常常忘记，沙特拥有的媒体，最初支持以色列在2006年对真主党的攻击，因为对伊朗支持的什叶派运动怀有反感，直到公众的敌对反应迫使他们改变报道路线。美国领导的行动，如伊拉克战争和阿富汗战争，极不受欢迎，这使得土耳其和卡塔尔在这一时期通过充当摇摆国，采取更符合阿拉伯公众意见的立场，取得了巨大的政治收益。

奥巴马总统提出了一个真正不同的地区秩序愿景，即通过核外交和减少美国的军事存在，在伊朗及其邻国之间建立一个稳定和可行的权力平衡。以色列、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国（UAE）几乎反对奥巴马政府的一切尝试，包括伊朗核协议，这很能说明问题，因为它们的领导人在奥巴马期望改变的对地区秩序中越发兴盛。

海湾国家不希望与奥巴马提出的，与伊朗分享这个地区的想法有任何关系，更不希望与关于拥抱民主和阿拉伯之春起义的异端想法有任何关系。同时，以色列领导人反对奥巴马关于重启和平谈判，以建立巴勒斯坦国的想法，更反对两国方案（two-state solution，以巴冲突中的一种解决方案，要求建立巴勒斯坦国）是与阿拉伯国家建立关系的必要条件的观点。

事实证明，在核协议签署后，伊朗也不愿意有意义地缓和利用代理人在伊拉克、叙利亚和也门等地作战的地区政策。这进一步破坏了奥巴马建立新的地区秩序的计划。

因此，以色列、沙特阿拉伯和阿联酋与其他许多阿拉伯国家领导人一样，欢迎特朗普政府回到小布什时代的“新中东”模式。特朗普把他们的观点当作自己的观点，不再就阿拉伯国家的人权记录向它们施压，也不再催促它们解决巴勒斯坦问题。他的政府放弃了伊朗核协议，转而对伊朗进行所谓的“极限施压”运动（maximum pressure，即重启对伊朗的制裁，也曾用于中美贸易战）。

但是，强加区域秩序的企图再一次适得其反。他对这些阿拉伯国家和以色列的欣然接受，鼓励了这些政府最糟糕的本能，包括侵略性的干预主义，这不可避免地加速了整个地区的内战和国家失败，从也门到利比亚和叙利亚。在国内加紧镇压只会增加内部的不稳定和再次起义的风险，而以色列迅速加快对巴勒斯坦土地的夺取则引发了反复的危机。

令这些地区盟友失望的是，特朗普的欣然接受被证明是有限度的。在2019年沙特阿拉伯境内的两个关键石油设施遭到史无前例的袭击后，他拒绝对伊朗进行报复，这一点尤其惊醒了当地的领导人。如果不能指望记忆中最友好的一届美国政府，对这种越轨的攻击作出军事反应，那么还能信任美国的任何的安全保障吗？

不再只是嘴上说说

拜登对中东地区的构想表明，尽管造成了众多冲突和人类苦难，在当地的领导人和华盛顿的政策圈子里，但这种地区秩序的愿景仍然存在。阿拉伯政权已经相当有效地适应了华盛顿的要求，并被证明能够相当有效地回击美国改变政策的任何努力。

拜登团队的成员大多都是在克林顿政府中成长起来的，他们认为自己从奥巴马和特朗普时期都学到了正确的经验教训。但具有讽刺意味的是，他们希望设计的中东，更像小布什总统试图建立的地区秩序。

拜登团队拥护小布什时代的地区秩序模式，最能说明问题的是它忽略了什么：“自由议程”（freedom agenda）。当哈马斯在2006年赢得巴勒斯坦立法选举后，布什可能已经放弃了在中东地区促进民主的想法，但政府关于民主变革的言论，至少为地区秩序提供了一些积极的愿景。

而在最近的沙特阿拉伯之行中，拜登完全放弃了这一点。对于一个希望与阿拉伯领导人修补关系，并避免任何可能与之对立的政府来说，这是可以理解的，但有真正的代价。

在20世纪90年代和本世纪头十年，阿拉伯专制制度都是维系美国主导的地区秩序的粘合剂。2011年的阿拉伯之春起义，以仍未被充分理解的方式破坏了这一局面。它们并没有在任何地方产生可持续的民主过渡，2021年7月突尼斯的总统政变，使少数几个国家之一的民主势头就此结束。

今天的阿拉伯独裁者希望华盛顿相信，已经完全恢复了旧秩序，民主现在已经不存在了，他们已经再次牢牢地掌握了权力。地区大多数国家的经济指标令人沮丧，而新冠又加剧了这种状况，再加上俄罗斯在乌克兰的战争，以及在阿尔及利亚、伊拉克、黎巴嫩和苏丹等意想不到的地方一再爆发的民众动员，表明这种信心是被误导了。

一个不同的世界

即使撇开新的大规模起义的可能性不谈，今天的地区看起来也与以前美国主导的地区秩序时代大不相同。今天的中东是内部多极化的，阿拉伯权力从传统的核心地带黎凡特和埃及转移到海湾地区，土耳其、以色列和伊朗等非阿拉伯国家也越来越多地参与其中。

在2011年的冲击之后，现存的政权缺乏安全感，加上失败国家和内战的扩散，不仅改变了干预的逻辑，也改变了权力的平衡。奥巴马拒绝直接干预叙利亚，特朗普拒绝回应沙特油田袭击事件，拜登从阿富汗撤出，从根本上改变了阿拉伯领导人对美国作为安全提供者的看法。

同时，这也不是一个美国占主导地位的时期。这并不是说世界上出现了新的两极化甚至多极化的秩序。俄罗斯始终是一个破坏者，而不是美国力量的竞争方，它现在被乌克兰战争所吞噬。中国还没有努力将其迅速增长的经济存在转化为政治或军事影响力，而且在大多数情况下，它与美国有着共同的核心利益，如保持海湾石油的流动。

但是，即使没有真正的同等地位的竞争者，美国也根本没有资源或政治能力在中东扮演霸主的角色。地区大国不再相信美国能够或将采取军事行动来保卫它们。阿拉伯起义让这些专制领导人明白，华盛顿无法保证那些为美国利益服务的政权的生存。

他们的民族主义姿态和对华盛顿抛弃他们的不断抱怨，不仅仅是为了获得更多的美国武器和政治支持而采取的讨价还价的立场（尽管也有这个目的）。它们还反映了阿拉伯国家能力的提高，和他们深刻的不安全感。低效地试图安抚这些国家将毫无结果：他们的疑虑太深，而美国的能力和政治意愿显然不足。

这听起来是一件坏事，但不一定是坏事。与其试图重建一个基础已被侵蚀得无法修复的秩序，不如鼓励各国在没有美国领导的情况下，自行采取的行动来缓解地区紧张局势。去年，阿联酋重建了与卡塔尔和土耳其的关系，在也门和利比亚实现了停火，沙特阿拉伯甚至与伊朗举行了初步会谈。

美国为建立反对伊朗的统一战线而采取的行动：升级武器销售和重申安全保障，可能会对这些地方努力产生严重的反作用。华盛顿越是采取行动扩大自己的军事和政治承诺，以领导新的地区秩序，当地就越不稳定。

自2011年以来，中东地区一直处于极度无序状态，问题层出不穷。但如何重建秩序具有深远的影响，过时的秩序概念将迅速促成更多的失败。今天，海湾地区是一个更加独立的地区，阿拉伯国家愿意并能够在不考虑超级大国的赞助下，采取行动。

但在少数富裕的海湾国家之外，当地也是一个战火纷飞的地方，一个越来越强大的独裁者在面对大规模和日益严重的经济问题时，仅能勉强维持权力的地方。尽管最近实现了停火，但利比亚、叙利亚和也门的冲突仍在继续发酵，并随时可能重燃。

整个地区的专制者和国王都在宣传稳定和正常，但实际上，今天的经济和政治状况比2011年起义前夕还要糟糕。在没有任何两国解决方案的希望，或任何严肃的国际约束限制其占领的情况下，以色列对西岸的无情扩张和对加沙的持续围困，随时都可能引发另一场危机。

与此同时，美国自己也是一个烂摊子，被政治内斗和两极化所吞噬。华盛顿甚至在很大程度上放弃了促进民主或人权的幌子。以色列和海湾地区的倡导者认为，亚伯拉罕协议为当地提供了一个愿景，可以围绕这个愿景建立一个秩序，但所有证据都表明，阿拉伯公众压倒性地拒绝在不解决巴勒斯坦问题的情况下，与以色列取得正常化的想法。

一个依靠专制政权压制公众舆论，而不是建立一个在宫殿之外获得合法性的秩序，将不会是一个稳定或持久的秩序。

如果这种秩序像克林顿1990年代的地区秩序一样，以一场不必要的灾难性战争告终，那确实是一种讽刺。特朗普在2018年单方面退出伊朗核协议，致命地破坏了奥巴马建立替代秩序的努力。拜登无法克服其中的毒性影响。随着伊朗核协议的夭折，人们很容易设想到美国将同样稳步滑向支持伊朗的政权更迭战争。

可以肯定的是，拜登一直避免讨论对伊朗使用武力的问题，他从阿富汗的撤军，为他避免另一场大规模战争的决心带来了一些可信度。但是，随着接受伊朗核问题，或采取军事行动阻止核问题的选择范围缩小，采取果断行动的压力会越来越大。拜登为重建地区秩序而采取的行动，使这种灾难性的结果更有可能发生。