新加坡的前外交常任秘书Bilahari Kausikan在外交杂志发表评论。他认为，尽管拜登政府目前似乎已经开始更加关注与东南亚各国（东盟）的关系，以遏制中国在当地的影响力，但依旧没将这个地区当成最优先的事项。双方需要互相了解对方的想法以及边界，以推进更好的合作。

在美国前总统特朗普的领导下，东南亚地区被相对忽视多年后，美国再次寻求加强与这些国家政府的联系。本周将在华盛顿与东南亚国家联盟(东盟)举行一次面对面的峰会，因为拜登试图在与中国更大规模的地缘政治竞争中为美国争取更好的定位。

峰会的意义在于它的时机；它是在乌克兰战火纷飞的时候举行的，表明美国并没有失去对印太地区的关注。但是，即使美国官员仪式性地援引东盟的重要性和“中心地位”，这一地区组织也不像许多人曾经认为的那样是美国政策的核心。

就在2021年1月特朗普离任前，他的政府匆忙解密并发布了一份题为“美国印度-太平洋战略框架”的2018年秘密内阁备忘录，其中概述了美国在这一地区的利益以及华盛顿打算通过何种手段来确保这些利益。拜登政府今年2月发布的相应文件与前任政府的文件有很大重叠。

这种声明政策的一致性与以下事实形成鲜明对比：迄今为止，拜登政府对印太地区的态度与特朗普的态度相当不同，特朗普从未对东南亚表现出太大的兴趣，即使他愿意参加地区会议，也几乎无法掩饰他对这些会议的厌恶。特朗普的冷漠与其说是源于战略上的缺陷，不如说是源于他的反复无常和缺乏纪律性。拜登政府只是做了自己该做的事情，这标志着一种可喜的正常化回归。

美国高级官员与东南亚领导人进行了会晤，并在当地进行了参观。拜登出席了2021年10月与东盟的联合虚拟峰会，这是自2016年以来美国与东盟的首次峰会。美国国防部长劳埃德·奥斯汀于2021年7月访问新加坡、越南和菲律宾，美国副总统卡马拉·哈里斯于2021年8月访问新加坡和越南。美国商务部长吉娜·雷蒙多于11月访问新加坡和马来西亚，美国国务卿安东尼·布林肯于2021年12月访问马来西亚和印度尼西亚。

经过特朗普政府与东南亚不情不愿地接触不畅后，这一连串的访问和会晤令人耳目一新。但与前任一样，拜登政府对这个地区的态度，不一定是优先考虑东南亚唯一的区域性组织：东盟。拜登的重点是建立澳大利亚、印度、日本和美国之间的安全伙伴关系，即所谓的“四国联盟”，以及宣布与澳大利亚和英国在AUKUS安全条约下建立强有力的新关系。

在东南亚，与东盟合作的重点同样（甚至更可能）是双边关系。这使得这个组织不确定自己在美国人眼中到底有多重要，拜登还没有费心去提名驻东盟大使，这个职位自奥巴马的最后一位任命者于2017年离职以来一直空缺，这加剧了这种不安全感。

更重要的是，仅仅像往常一样进行外交活动，并不能为美国在与中国的战略竞争中赢得很多奖励。如果拜登政府想要良好开端后真正在东南亚有所作为，就必须接受当地的两个现实。华盛顿对与中国的海上竞争的关注忽略了陆地的重要性；如果没有美国更多的参与，中国在湄公河上游的水坝建设使其有可能扼杀这条河流经的五个东盟成员国。如果拜登政府过于坚持地推动与中国竞争的意识形态层面，与东南亚各国的关系也可能受到威胁。

依然不可或缺

当拜登明确将赢得总统职位时，许多美国在亚洲的合作伙伴，包括东南亚的合作伙伴，都担心新总统会像奥巴马在第二任期内一样，不愿意使用硬实力来对抗中国的强硬态度。这些对新政府的担心并没有实现。在台湾海峡和南海的早期行动中，美国军舰面对中国过度的海洋主张和恐吓企图，维护了航行自由的权利，这让人们确信拜登政府不会重蹈奥巴马的覆辙，即认为雄辩的演讲可以取代实在的军事力量。

东南亚国家普遍欢迎拜登大胆纠正在阿富汗犯下的20年之久的错误，重新关注战略意义更为重大的印太地区，即使这次失败的撤离行动使人们再次想到了美国从越南撤军灾难，并重新使人们担忧起美国承诺的可靠性。尽管即将举行峰会，但此后乌克兰吸引了美国政策制定者的大部分关注。这是可以理解的，因为一个相对和平和稳定的东南亚在华盛顿看来总是不那么紧迫，因为其他地方的火烧得正旺。

不过，乌克兰战争也凸显了地区平衡的重要性，以及美国在维持这种平衡方面的重要作用。新加坡几十年前就得出了这个结论。即使他们不准备公开这么说，其他东南亚国家现在已经更好地理解了这点，他们别无选择，只能依靠美国的力量来维持当地的平衡。中国在南中国海和印太其他地区的侵略性行为强调了这样一个现实：美国是这个广大地区的任何战略平衡中不可替代的因素。美国的不可替代性使得对其可靠性的担忧变得毫无意义。

越南一直在谨慎地与美国建立防务关系。尽管菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特发表了反美言论，但他在2021年续签了菲律宾的《访问部队协议》，这项协议为美军在菲律宾的存在，以及加强与当地美国主要盟友澳大利亚和日本的关系提供了法律依据。印度尼西亚和马来西亚的外交官可能会批评AUKUS，并对四国联盟保持警惕，但他们的国防机构在背后持有不同的观点，这两个国家在2021年与美国进行了高调的军事演习。

新加坡东南亚研究所（ISEAS）的2022年东南亚状况调查显示，63%的受访者欢迎美国的地区、政治和战略影响力，52%的人相信美国会做正确的事情，为全球和平、安全、繁荣和治理作出贡献。只有19%的人对美国与中国持相同看法。在东南亚的受访者中，美国是第二个最值得信赖的大国，仅次于日本。欧盟位居第三。和以前的调查一样，中国仍然是最不被信任的国家，58%的人表示不信任北京。

这并不意味着美国可以安于现状。东南亚人认识到中国对当地未来的重要性。2022年，在接受ISEAS调查的人中，近77%的人认为中国是东南亚最有影响力的经济大国，而只有10%的人认为美国最有影响力。然而，约76%的人担心中国的政治和战略影响力。当被问及如果东盟被迫与中国或美国结盟，他们会选择哪一个时，57%的受访者选择美国，43%选择中国。如果拜登政府选择抓住这个机会，它显然有可能改善美国在东南亚的地位。

贸易就是战略

美国在印太地区的政策中最明显的差距是经济方面。尽管中国在东南亚的经济分量越来越重，但美国仍然是大多数东盟成员国的重要双边经济伙伴，也是高质量的非基础设施投资的首选来源，尤其是在价值链的技术高端。华盛顿需要通过更积极以及协调性的公共和私人努力来利用这一优势，促进美国的贸易和投资。这一努力不能留给私营部门的临时起意或市场力量。

现在缺少的是一个多边经济计划。今年，区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP），即东盟的一项倡议开始生效，旨在使它与澳大利亚、中国、日本、韩国和新西兰的现有自由贸易协定合理化。由于美国没有与东盟签订自由贸易协定，它没有资格加入RCEP。特朗普在2017年退出跨太平洋伙伴关系（TPP）已被证明是一个巨大的错误；此举使美国在一个以贸易为战略的地区成为一个异类。

美国加入TPP的后继者，《跨太平洋伙伴关系全面进步协议》（CPTPP）的前景不大。认识到这一政治现实，拜登政府提出了一个印太经济框架。但这个框架仅仅是一个大纲，内容还没有被填满。目前，它只是一份杂乱无章的问题清单：包括促进贸易，使供应链更具弹性，开发清洁能源，投资基础设施，制定技术、劳工和数字经济的标准，但需要实际政策充实。尽管如此，这一框架至少承认了有一个缺失的经济部分需要填补。但是，即使有更多的细节，这些建议也不能替代美国参与CPTPP这种规模和范围的多边协议。

东盟国家明白，美国国内的贸易政治很复杂。但拜登政府不应排除美国最终加入CPTPP的任何可能性。中国已经申请加入这一协定。并非所有成员都急于接纳中国，但如果美国重新加入似乎是合理的，那些持保留意见的成员就能够更容易拖延或阻止中国；然后他们可以争辩说，中国和美国应该一起加入。拜登政府应该努力将两党对与中国竞争的共识转化为自己的优势，从战略角度，而不仅仅是经济角度，系统地重新包装CPTPP。

大坝与民主

在执政第二年，拜登政府在制定东南亚政策时应牢记两点。首先，陆地和海洋一样重要。中国已经，并将继续在贯穿东盟五个大陆成员国的湄公河上游修建大坝，这不仅对生态环境造成巨大危害，而且与南北铁路和高速公路一起，可能会巩固对中国的依赖，从而重塑东南亚的战略地理，并可能使中国西南部和东南亚的边界变得毫无实际意义。

2009年，奥巴马政府发起了“下湄公河倡议”，承诺美国将对湄公河地区给予新的关注和重视，以平衡中国在当地的存在。然而，在奥巴马的第二任期，政府似乎对自己的项目失去了兴趣，也许是因为它未能理解其中的战略重要性。这项倡议没有取得什么成果。它仍然在谈判桌上，但已经被中国的澜沧江-湄公河合作倡议所掩盖。（澜沧江是中国对境内湄公河上游的称呼。)直到2020年末，特朗普政府才试图复活这项倡议，将其重新命名为美国-湄公河伙伴关系。

据报道，拜登政府正在制定自己的湄公河战略。这将需要充分的资源分配和持续的高层关注才能取得成功。湄公河问题并没有得到以往任何一届政府的关注。湄公河问题应该在美国对印太政策的大背景下进行战略处理，而不是作为一组独立的技术或环境问题，如水资源管理或气候变化，被零散地处理。

第二，华盛顿应该避免假设美国的分权式民主（其中对国家的不信任是根深蒂固的）能在东南亚得到很好的理解，在那里，中央集权的政府是常态，强大的国家是一种愿望，尽管在实践中并不总是能实现。去年12月拜登召开的民主峰会所做的意识形态努力，有可能疏远东南亚的合作伙伴。一个以所谓的民主与独裁之间的全面竞争为框架的活动，这两个词都是变化不定的，会限制而不是扩大华盛顿在当地的支持。

马来西亚是东盟仅有的三个受邀成员国之一，它拒绝出席，因为它不想限制自己在中国和美国之间的回旋空间。一般来说，东南亚人既不觉得美国的所有价值观都有吸引力，也不觉得中国制度的所有方面都令人厌恶。援引民主与专制之间的冲突的做法，只会疏远那些不以这种绝对和简单的二元分化看待世界，也不希望被强行纳入其中的政府。拜登政府如果在东南亚进一步推行这种意识形态项目，将是不明智的。

从中心到边缘

自越南战争结束以来，美国作为东南亚的境外平衡者一直非常稳定和成功，维护了当地的稳定，防止其落入任何霸权国家的掌控之中。但时代已经改变。虽然中国是一个强大的竞争对手，但它并不像冷战时期的苏联那样，对美国构成相同类型的生存威胁。因此，美国人不再有任何理由承担任何负担，或付出任何代价来维持秩序。

东盟需要更好地理解，现在美国的优先事项比以前的任何时期，都更多地围绕着国内问题。因此，华盛顿希望自己的伙伴和盟友能承担更多的维持秩序的费用。东盟并不需要做拜登政府可能要求的一切，但东盟迫切需要与美国讨论它准备做什么，同样重要的是，它不准备做什么的范围，以应对中国的共同挑战。

在缺乏这种明确性的情况下，拜登政府仍会礼貌地称东盟为“中心”，并出席其会议，但实际上华盛顿会更加重视其他伙伴关系，如四国联盟和东南亚的特定双边关系。如果美国不优先考虑东盟，当地组织价值的降低可能会使中国也认为它是囊中之物，美国届时将失去对两大地区力量的影响力。东盟及其成员必须更好地理解，与美国的巩固关系不是为了替代与中国密切的关系，而是建立这种关系的必要条件。东盟想让自己处于东南亚地缘政治竞争的中心，但它很可能发现自己仅处于边缘，而不再是自己舞台上的主要角色。