卡内基国际和平基金会的核政策专家Toby Dalton在外交杂志上发表评论，他指出，建立了半个多世纪的核不扩散体系已经开始衰败，随着拥有核技术国家越来越多，有开发核武器野心的国家也随之增加，核大国也正为了各自的目的出口技术以及核材料。因此监督并防止核扩散的国际组织需要制定新的检测标准，以及新的鼓励措施以免核武器技术进一步扩散。

防止核扩散和促进去武装化的全球体系正开始崩溃。尽管不扩散制度已经维持了半个多世纪，但更多国家正在通过非法获取和优惠贸易获得敏感的核材料和技术。例如，2021年5月，国际原子能机构（IAEA）报告称，伊朗已经积累了10公斤的高浓缩铀，并严格限制了对它核基地的访问。而在2021年10月，澳大利亚、英国和美国宣布了一项新的战略伙伴关系（AUKUS），这将使澳大利亚成为有史以来第一个为核动力潜艇而接收高浓缩燃料的无核国家。澳大利亚不太可能将这些铀转用于制造炸弹，但这建立了一个危险的先例。

这两个案例是不扩散体系所面临的日益增长的挑战的典型。历史上，1970年《核不扩散条约》（NPT）建立的框架依靠对铀浓缩和钚再加工的发展限制，和国际监督来取得成功。但是，这些敏感的核材料和技术的扩散正在大大削弱这两项进程。现在越来越难以区分为和平目的而设计的核计划和旨在生产炸弹的核计划。IAEA用于检测可疑活动、标示这些活动和以外交方式处理它们的工具面临过时的风险。

为了重新恢复不扩散机制稳定全球安全的作用，国际不扩散机构和国家需要新的方法来跟踪和处理核武器的发展。这需要采取创新的方法来监测和限制危险活动。但是，鉴于越来越多的国家正在获取或生产高浓缩铀，仅靠材料限制是不够的。监测人员将需要新的工具来可信地跟踪潜在的炸弹活动的其他指标，这些指标很难被伪装成和平性质的，如武器化，即为导弹或其他运载工具开发和制造核弹头。监测这类活动尤其超出了核观察员的传统关注点，但它现在可能提供了了解各国是否试图获得核武器的最佳、最可靠的方法。

鉴于全球核活动的增加，世界应迅速采取行动，建立这样一套系统。当现有的大国不太能够阻止铀浓缩，这反而会刺激竞争对手加倍实施它们的核计划，甚至会将高浓缩材料交给其他国家。当新的国家开发炸弹时，它便进一步鼓励扩散。特别是在一个地缘政治竞争日益激烈的时代，国际社会需要更多关于核武器扩散的指示性信息，以便通过外交手段来阻止破坏稳定的扩散和军备竞赛。

保护世界

NPT是不扩散秩序的基石。它要求无核国家避免获得武器（第二条），允许所有国家为和平目的获得核技术（第四条），并要求拥有核武器的签署国：中国、法国、俄罗斯、英国和美国承诺最终解除武装（第六条）。在实践中，这项制度限制国家拥有并操作用于生产核武器所需的裂变材料的技术：高浓缩铀和钚。它授权国际原子能机构严格审查核研究和能源计划，执行核保障措施，并检测秘密生产。尽管NPT的执行权力有限，但由于IAEA的监督、多边机构严格的核贸易规定以及各成员国对遵守规则的承诺，NPT一直在持续运作。

美国在领导和加强这一制度方面历来发挥着重要作用，主要是与苏联以及后来与俄罗斯合作。为了维护NPT协议，华盛顿通过“原子能和平计划”（Atom for Peace Program）与许多伙伴国家合作，分享技术和材料，以促进那些发誓不使用原子武器的国家的核能源和相关研究。美国机构还开展了一些项目，以限制浓缩铀和核生产技术的扩散，促进民用核材料的透明度，并将研究用反应堆从高浓缩燃料转换为低浓缩燃料。通过这样做，华盛顿进一步减缓了裂变和敏感技术的积累。其他核国家支持或至少认可了这些努力，严格限制了关键材料和技术的流动。

但这个系统并不完美。NPT协议中存在着固有的紧张关系，它允许一些国家持有武器，同时禁止其他国家获取武器。世界已经经历了周期性的核扩散危机，暴露了这项制度的漏洞，例如在1991年，观察员发现伊拉克有一个生产核武器的秘密计划。有时，NPT未能完全阻止核武器的发展，比如像朝鲜的情况，朝鲜在它的计划被曝光后退出了这项条约。有三个核武器国家：印度、应该还有以色列，和巴基斯坦，从未加入NPT。

但值得注意的是，这套方案总体上已经维持了几十年。大多数曾经期望拥有核武器的国家都放弃了这些期望，如韩国、瑞典和瑞士。南非自愿解除了武装，拆除了它秘密建造的六枚核弹，并作为无核国家加入了NPT。世界避免了险情，包括因苏联解体而产生的危机，当时它可能会轻易产生四个核国家，而不是一个，另一个是伊朗，在2003年，它在开发中途被阻止。如果说有什么变化的话，那么随着时间的推移，防止扩散的准则已经变得更加强大。今天，只有六个没有核武器的国家拥有生产裂变材料的本土能力：阿根廷、巴西、德国、伊朗、日本和荷兰，这证明了这项制度的有效性。但有多种迹象表明，这一现状可能不会继续。

危险的衰变

不扩散体系最近的一些问题源于拥有核武器的国家在核去武装化方面的进展停滞不前。在俄罗斯和美国通过退役过时的系统而大幅削减了冷战时期的核武库之后，在过去的十年里，这两个国家的武器削减工作陷入了停滞状态。现在，它们正在将它们的核武库变得更现代化，中国、印度、巴基斯坦和英国也是如此。这促使许多无核国家推动了一项名义上是补充但实际上是竞争的联合国禁止核武器条约。（这项条约要求签署国断然禁止拥有核武器，但它已被所有核武器国家及其盟友拒绝。）其他的问题则来自体系外的核国家的行为，最棘手的是朝鲜。但最令人担忧的问题是，和平核活动和武器发展之间的障碍正在被侵蚀。

大部分破坏性的侵蚀是由核武器国家自己造成的，它们通过临时安排来推进其他战略利益。值得注意的是，2005年的美印核协议在2008年得到了核供应国集团，也是监管核销售的主要机构之一，的认可，这使得美国和其他国家能够与印度进行技术贸易，同时允许印度在没有保障措施的情况下进行核武器开发的活动。随后，NPT在2010年的审议大会确认，追求核能的国家无论是否有必要，都有充分获取核技术的无条件权利。

2015年的伊朗核协议，即《联合全面行动计划》，为伊朗的铀浓缩计划设定了上限，但却推翻了先前的共识（在初步的2013年联合行动计划中），即伊朗的浓缩活动将被限制在德黑兰和平计划所需的范围内。此后，美国和伊朗都破坏了这项协议，据IAEA总干事拉斐尔·格罗西称，伊朗将浓缩铀提升到“只有制造炸弹的国家才能达到的浓度。”

这套系统中还有其他著名的例外情况。2010年，中国违反了供应规则，同意在巴基斯坦建造更多的核电反应堆；2010年和2017年，俄罗斯分别与土耳其和埃及签署了核协议，但没有要求（据公开资料显示）安卡拉或开罗放弃开发裂变材料。华盛顿推动核贸易“黄金标准”的努力，即要求接受方放弃生产浓缩钚和铀的能力，在2009年推出后，由于包括沙特阿拉伯在内的大多数潜在客户的反对，以及美国政府自己希望通过出口电厂来振兴国内核工业的愿望而失败。

总的来说，NPT规则的这种衰败使无核国家更容易获得裂变材料，模糊了和平核计划和军事计划之间的主要区别。有武器野心的国家现在可以更容易地在众目睽睽之下隐藏他们的野心和进展。

标准和迹象

为了阻止核扩散，并重新建立一个削减核武器的途径，各国和防扩散机构将需要采取多种措施。他们可以从设立一套更完善的获取浓缩铀的规范开始。负责任的国家应单方面承诺，避免采购或浓缩非和平用途的核材料。而坚持行使它们“不可剥夺的权利”，并为和平目的拥有敏感核材料和技术的国家，应通过采取更多的透明度和核查措施来展示诚意，例如执行国际原子能机构的附加议定书，其中要求各国向这个机构提供更多关于其核活动的信息和访问权限。它们还应该加入并妥善执行每一项核公约以及在核安全、安保、责任和环境保护领域都采取最佳做法。

为了执行这些做法，国际社会可以使用积极和消极的激励措施，包括贸易奖励和惩罚，以促使遵守行为。随着时间的推移，各国可以将这种行为编入双边合作协议和多边会议的成果中，如20国集团公报、NPT审议大会声明或联合国安全理事会决议。

尽管它似乎与核不扩散的总体目标相悖，但新的AUKUS协议提供了一个加强不扩散体系的机会。澳大利亚是一个过去曾对核武器感兴趣的国家，但多年来已发展成为一个拥有完美记录的不扩散支持者。因此，澳大利亚在潜艇协议内外的本土核追求中，应采取前所未有的正式限制和透明措施，以换取协议中提供的新的安全保障，这样做是非常符合它的个性和利益的。这些制约措施不仅能让其他国家对澳大利亚完全和平的核意图感到放心，而且还能为其他国家在追求核动力潜艇时建立一个可以效仿的先例。

然而，规范能做的只有这么多。一些国家会想要避开更高的标准，而国家情报机构和国际机构，主要是IAEA，但也包括核供应体系（如核供应国集团），需要更好的方法来评估核计划的目的，特别是现在，拥有裂变材料已不再是一个充分的武器意图指标，也不够及时。值得庆幸的是，有一些可行的替代指标。对于获得裂变材料的国家来说，获得核武器的主要技术障碍仍然是制造一个可用的弹头。这意味着防扩散机构必须加强对武器化和运载工具发展的跟踪。

他们能如何做到这一点是有先例的。例如，2006年，安全理事会授权IAEA进行全面的评估，以确定伊朗核计划的性质。作为它们工作的一部分，IAEA彻底调查了德黑兰设计、开发、建造和测试将裂变材料装入弹头的整个计划。未来，类似的计划可以自然而然地融入IAEA的“国家层面方法”中：这是一种利用广泛的信息评估，以确定特定国家的核活动和核相关活动性质的方法。独立的国家情报工作将补充和引导IAEA的活动，两者都可以推进特殊的数据挖掘和分析工具，以帮助加强跟踪和分析，即使在现场监测有限的情况下。

弹头并不是各国将裂变材料转化为可发射核武器所需的唯一项目。它们还必须建造或获得先进的导弹，跨国机构可以集中精力识别哪些国家似乎在寻求具有核能力的导弹，特别是需要集中于辨别出这些发射工具的特征，包括用于导弹的卫星。鉴于从沙特阿拉伯到韩国的一些国家正在制造或试图获得能够投掷核弹的弹道导弹和巡航导弹，一个有效的探测系统将将立刻发挥作用。这些国家中的许多国家也曾考虑过发展核武器。

不扩散监督员还可以用其他指标来区分和平核计划和军事计划。一个有效的核武库所需要的设置不仅仅是弹头和导弹，还包括一个精心设计的指挥和控制系统；严格的人员筛选；核安全程序和应急能力；特殊的安全措施；采取并使用准则；训练有素的人员；以及能够储存、维护和发射武器的专用设施。所有这些活动都会留下痕迹，在国际监督员评估核项目时，他们应设法评估某政府是否也在推进以上这类能力。

积极鼓励

让这个强化的防扩散系统发挥作用并不容易。澳大利亚、英国和美国将首先需要采取超越AUKUS的新的、具体的核监控措施。然后，他们将需要确保中国、俄罗斯和其他拥有核武器的国家的合作，以确保他们都采取同样严格的做法，并支持将这套做法制度化的国际努力。要让无核国家同意遵守新的透明度要求是很困难的，更不用说授权任何国际机构定期收集更多可能有武器目的项目的信息

但这并不意味着这不可能做到。如果更多的监测被纳入IAEA的“国家层面方法”，并用于引导IAEA围绕保障措施开展的日常工作，仅在个案的基础上进行额外的调查，那么各国可能会觉得可以接受。这些措施最终都可以被IAEA理事会、NPT年度审议大会、20国集团以及联合国安理会决议所采纳。为了获得可能会受到新一轮审查的无核国家的支持，主要的核国家可以保证他们不会推动任何新的国际法律文书或机构；修订后的制度将完全通过现有框架运行。他们还必须明确表示，只要非武器国家不扩大铀浓缩规模，就不会受到任何新的约束。对于那些选择使用浓缩铀的国家，对更大的宽容和透明度的要求将与它们的扩散活动的范围和规模挂钩。

最后，领先的核大国可以通过扩大对为和平目的而寻求核技术的国家的出口政策和援助计划，为遵守强化的框架提供新的激励措施。放宽核材料的出口似乎有悖于防扩散的目标，但它可以成为遵守防扩散规定的有力诱因，也可以加强国际社会对气候危机的反应。核电已被确定为向可再生能源过渡的一个重要因素，但它给许多国家带来了困难的财政和技术障碍。

在核机制进一步衰败之前，各国必须做出紧急努力来重振NPT协议。这项工作对于阻止和减少未来的核扩散以及最终的裁军都是至关重要的，换句话说，建造一个核技术不会助长地缘政治不稳定的世界。