移民法专家Muzaffar Chishti和Doris Meissner在外加杂志上发表评论，他们认为，目前美国南部边境面临的难民潮规模是前所未有的，尽管拜登承诺会采取与特朗普不同的方法，但实际操作比承诺要难得多。因此也需要法制改革以及全面的外交策略，才能真正解决这个问题。

拜登的竞选纲领是毫不掩饰地支持移民，与他的前任的做法形成鲜明对比。然而，事实证明，他的承诺难以兑现。美墨边境的非法越境行为已经达到了2000年以来的最高水平，移民来自比过去更多的国家。

当然，拜登的当选吸引了更多的移民尝试过境，但这些移民要离开的那些国家的状况，也成为一个越来越强大的推动力。疫情已经使拉丁美洲的经济遭到破坏。去年年底，热带风暴Eta和Iota袭击了危地马拉、洪都拉斯和萨尔瓦多，导致数十万居民没有住房或自来水。此外，暴力在这个地区依然普遍存在。

虽然拜登承诺为那些寻求入境的人提供人道待遇，但他并没有很多工具可以用来实现这一愿景。法院的裁决使特朗普政府的关键边境政策得以继续实施，而且国会对拜登提出的移民改革也没有足够的支持。同时，共和党人急于在2022年中期选举前宣称是拜登让边境地区出现混乱。移民问题已经成为了拖累他支持率的主要问题。拜登虽然已经承诺与上届政府的做法决裂，但当他面对边境问题的激增时，他不得不采用熟悉的措施来应对移民潮：执法和外交。

一场完美的风暴

长期以来，南部边境给美国决策者带来了挑战，但今天的挑战等级完全不同。

在上一财政年度，有166万次非法移民试图越境（这些是事件，而不是单独的个人），这是自2000年的164万次的记录以来的最高数字。尽管大多数移民仍然来自墨西哥和北三角地区（注：中美洲的洪都拉斯，萨尔瓦多和危地马拉），但来自其他国家的移民数量增加了六倍。在9月的短短几天里，大约有1.4万名海地人抵达得克萨斯州的Del Rio，这并不是一个反常现象。

数以万计的海地人正从他们大多数人生活了5到10年的南美，向北走到美国边境。还有报道称，来自委内瑞拉和巴西等国的中产阶级南美人直接飞往墨西哥北部城市，以期求能更容易进入美国。

这些移民中的大多数都在寻求庇护。这是因为这基本上是没有家庭成员或雇主担保的移民能够合法进入美国的唯一途径。然而，庇护法适用于一个狭窄的个人类别：那些因五个公认的理由之一而逃离迫害的人，即种族、宗教、民族血统、政治观点或特定社会团体成员。

仅仅寻求改善生活的贫穷移民，尽管他们往往也面临暴力、腐败和政府的虐待，并不符合这些条件。

寻求庇护的人数之多，使美国的移民法院系统积压了大量的案件，因为这类案件主要由法院来裁决。今天的案件量已达到146万的历史最高水平，其中庇护案件约占一半。这意味着庇护案件需要等待多年才能结案。

这种长时间的拖延有两个后果：它们阻止了对符合条件的寻求庇护者的救济，并成为吸引那些缺乏强有力的要求的人申请庇护，并在他们的申请等待期间留在美国多年。这破坏了为那些逃离迫害的人履行国内和国际法律义务的能力，以及实现对边境的有序控制。

作为总统，特朗普推出了前所未有的惩罚性措施，以阻止抵达美国的人，而拜登在竞选过程中嘲笑这些措施，但在上任后却发现它们很难结束。

造成移民家庭分离可能是特朗普政策中最引人注意的，但他其他不太为人所知的政策却更加有效。特朗普实施了两项计划，俗称“计量”（metering）和“留在墨西哥”，这些措施每次只允许有限数量的庇护申请者进入美国，导致他们在墨西哥长时间等待庇护听证会的安排。

特朗普政府还拒绝了那些在到达美国边境前经过墨西哥的非墨西哥人的庇护资格。随着新冠蔓延，政府援引了1944年（注：原文称1893年，但经查证42章应该是1944年加入《美国法典》的）一项卫生条例（俗称“第42章”），授权驱逐所有试图穿越边境的人。

事实证明，与过去决裂是很难做到的

拜登在上任的第一天就中止了《移民保护议定书》（即留在墨西哥措施），但这项计划的支持者在法庭上力争恢复该计划，8月，最高法院作出了有利于他们的裁决。美国国土安全部部长亚历杭德罗·马约尔卡斯上个月宣布，政府将再次尝试结束留在墨西哥计划，但至少现在，这项计划仍在实施。政府还继续引用第42章，拒绝了大约60%的过境者，表面上是由于疫情期间的风险。

最近，政府还采取了一项更有希望的措施来改革庇护制度。具体而言，政府已提议将庇护申请的初步裁定从严重积压的移民法庭，转移到美国公民及移民服务局的庇护官员手中。这一创新可以使程序更加公平和高效，因为庇护官员更熟悉各个国家的情况，他们的程序是非对抗性的，因此更有利于提出保护申请。一旦投入使用，大概在2022年初，这些变化有可能使合法的寻求庇护者在几个月内，而不是几年内赢得他们的申请。

这项改革还将确保那些不符合条件的人被遣返，让他们在美国扎根之前就与原居国的必要支持服务联系起来。

然而，即使庇护改革成功地实现了他们的目标，他们也不能解决今天许多抵达的移民的情况。正如海地的案例所表明的那样，大多数人并没有资格获得庇护。具有讽刺意味的是，美国劳动力市场上有足够的需求，无论是临时工作还是长期工作，可以由大量抵达的移民填补。而随着基础设施法案的通过，这种需求只会进一步增加。

然而，开放新的合法签证途径，或扩大现有的签证途径超出了行政部门的权限。只有国会可以这样做，而这在短期内是不太可能的。

依靠国际合作解决问题​

这意味着拜登政府将越来越多地依靠西半球的国家来帮助阻止移民流向美国。这将要求华盛顿参与高级别的外交活动，在各国之间达成更广泛的协议，有时甚至包括与对手的协议。

这类外交以前有过例子。20世纪90年代，当海地人和古巴人乘船前往美国时，克林顿总统继续他前任的政策，让美国海岸警卫队拦截他们的船只，并在关塔那摩湾建立了一个安全避难所来处理难民的申请。美国政府还在海地和古巴进行国内的难民处理，并通过谈判解决固定每年从古巴接收合法移民的数量。

而在欧洲，欧盟在2016年与土耳其达成了一项协议，并支付了几十亿欧元，以诱使安卡拉阻止移民到达希腊。在前一年有超过100万来自叙利亚、阿富汗、伊拉克和其他难民抵达欧洲，严重破坏了整个欧洲大陆政府的稳定之后，欧盟选择了这种做法。

这方面拜登政府打交道最多的国家将是墨西哥。但西半球的其他国家也正在成为具有三重移民身份的国家，既同时是来源地、过境地和目的地。

困扰委内瑞拉人、海地人和尼加拉瓜人的镇压、经济困难和自然灾害，以及几十年来古巴人的出走，导致大量移民涌入巴西、哥伦比亚、巴拿马和哥斯达黎加。对这些移民日益增长的敌意，以及疫情在他们自己国家和东道国的肆虐，似乎正在助长新的移民动态，可能导致对区域稳定的严重威胁。

正如美国国务卿布林肯在最近的南美之行中所建议的那样，这样的新现实，要求建立整个西半球的共同责任解决方案。美国可能会意识到，为确保这些国家能够接受其中一些移民，并防止他们前往美国，提供大量资金支持是必要的。

在解决根本原因的同时，各国政府应致力于在整个半球建立全面的移民和移民管理系统。这包括在签证政策和系统、难民和庇护的保护能力、循环移民计划、劳动力市场和基于就业的合法移民途径、边境管制和移民人员的专业化、促进人员和货物合法流动的技术、未经授权的移民返回的协议，以及情报共享和执法合作，特别是在走私和贩运方面。

这些都是复杂、长期的举措，应该从国内开始，对美国移民法进行早就需要的修改，使移民机会与未来的经济需求和人口趋势相一致。然而，二十多年来，这些改革已被证明在政治上是棘手的。即使在民主党占据国会两院多数席位的情况下，拜登政府也未能取得进展。

然而，只有通过多边行动和承诺，才能成功阻止不断升级和混乱的移民潮。移徙和流动应该是健康、繁荣社会的内在品质，但也只有当它们是东道国和移民本身的选择，而不是绝望的行为。建立能够使移民安全、合法和有序的战略显然是难以实现的，但它却是西半球关系进展的一个重要外交政策目标。