Matthew Slaughter 和 David McCormick在《外交杂志》发表文章，称当今时代，数据已然成为全球经济贸易的中心，但是相应的全球规则还处在混沌落后的状态，中国已经先行一步，通过“数字丝绸之路”和“一带一路”，努力传播其数据治理模式，美国如果想要保住其领导地位，就必须掌控全球数字规定的话语权。加美编译，不代表本站观点。
数据已然成为全球贸易的中心
几十年来，国际货物贸易和服务贸易引领了全球化进程。然而，在全球金融危机之后，贸易增长趋于平稳，取而代之的是跨境数据流的爆炸式增长。按带宽衡量，从2008年到2020年，跨境数据流增长了大约112倍。
全球经济已经成为一台永久运行的数据机器：它消耗数据，处理数据，并产生越来越多的数据。基于数字的销售扩大了传统商品和服务的可能性，在某种程度上，甚至取代了传统贸易。
曾经主要以DVD形式销售的电影，现在以流媒体形式在数字平台上销售；新闻、书籍和研究论文也在网上消费。
即使是实体商品也充斥着数字组件：汽车不再仅仅是围绕内燃机制造的底盘，它们还装有复杂的电子设备和软件，可以捕捉大量数据。
实体商品的交易也伴随着数字驱动，比如跟踪集装箱的设备和程序，它们同样可以生成数据并提高效率。现在，新冠肺炎加速了企业的数字化转型，将更多的商业推向云计算。
数字贸易和跨境数据流动没有任何放缓的迹象。2018年，3.3亿人在其他国家进行网购，每个国家都涉及数据的跨境传输，尽管世界上只有大约60%的地方拥有网络，但电子商务销售额已经达到25.6万亿美元。
想象一下，随着宽带接入普及到增长迅速的发展中国家人口中，随着5G无线技术以闪电般的速度传输更多的数据，以及物联网极大地增加了机器对机器的通信，数据的增长量将会是多少。
这些巨大的变化不仅改变了贸易，还在颠覆全球政治。与全球经济的其他元素相比，数据与权力的关系更为密切。数据是创新必需的投入，是国际贸易中迅速扩张的元素，是企业成功的关键因素，也是国家安全的重要指标。
数据为所有拥有它的人提供了难以置信的优势，但它也很容易被滥用。寻求反竞争优势的国家和公司试图控制数据，那些希望破坏自由和隐私的人也是如此。
然而，尽管跨境数据流动激增，数据本身也已成为关键的力量来源，但它在很大程度上仍处于无管理状态。当前的国际贸易和投资框架是75年前设计的，那是一个非常不同的时代。它鼓励民主、商业和个人权利，促进了繁荣和安全，帮助数百万人摆脱贫困，并成为了经济秩序的一部分。但如今，这一框架不再适用于全球贸易，关于数据的价值和所有权的困惑比比皆是，世界主要大国对如何管理数据也有着不同的看法。
如果美国不为数字时代制定新规则，其他国家也会。例如，认识到塑造数字权力的规则是地缘政治竞争的一个关键组成部分，中国正在推广自己的技术威权模式。美国应该提供另一种选择：通过与愿意合作的伙伴结成联盟，建立一个新的框架，释放数据潜力，以推动创新、产生经济力量，并保护国家安全。
创新决定生产率，而数据决定了创新
经济学家们早就认识到，每个工人的生产率，是一个国家平均生活水平和整体经济实力的最好指标。一个国家的生产力越高，家庭的平均收入就越高，人民的物质福利也就越高。此外，一个国家的生产率越高，该国的总体税基就越大，政府就有更多的资金用于国防和其他利益。
一个国家怎样才能提高生产率？它可以投资用于创造事物的资本——建筑、机器、软件等等；或者它可以推动创新，使工人能够更有效地生产现有的产品或者生产全新的产品。事实上，创新长期以来一直推动着美国生产率的提高，在过去一个世纪中，创新占美国人均GDP增长的一半以上。
数据一直是发现新方法的重要投入，本杰明·富兰克林需要关于雷击的数据来提高人类对电的理解; 孟德尔需要豌豆植物的数据来发现遗传规律。
在过去十年左右的时间里，由于计算能力、云存储和机器学习方面的重大进步，数据对创新的重要性大大提高。作为人工智能的核心算法尤其受益于大量高质量数据，它们利用这些数据学习并获得效率。
这些和其他数据驱动的创新将越来越多地影响人们的职业和个人生活，改善从自动驾驶汽车到运动性能应用到社交网络的一切。
数据使用的激增具有巨大的经济潜力，原因很简单也很强大：经济学家称数据为“非竞争品”。几乎所有的经济商品和服务都是“竞争品”，即一个人或公司拥有它们就会阻止其他人拥有它们。
例如，一桶石油就是竞争品，但数据并不是竞争品：它可以被无数的公司或人员同时重复使用，而不会被削弱。“数据就是新石油”的普遍观点，忽略了这两种大宗商品之间最本质的经济差异。数据可以一次又一次地推动创新，而不会被耗尽，这更像是无限的阳光而不是有限的石油供应。
由于数据不是竞争品，创新这一经济力量发展的重要因素，越来越依赖于人们、公司和国家可以获得的数据的数量和质量。数据可以被使用和重复利用，因此数据流动越自由，就越有可能激发新的想法。
以全球抗击新冠疫情为例，2020年1月10日，在首例病例出现一个多月后，中国科学家在网上公布了新型冠状病毒的基因序列，有了这些重要数据，美国Moderna公司的科学家仅用了两天时间就绘制出了该公司新冠病毒疫苗的蓝图。Moderna已经研究了基于信使RNA的疫苗概念，要想从这个新想法中创造出有价值的东西，它所需要的就是新数据。
数据的获取已经彻底改变了生命科学的其他领域。在仅仅13年的时间里，由美国领导的国际公共项目“人类基因组计划”，对构成人类基因组的30亿个DNA碱基对进行了测序并公布了数据。一项研究估计，从1988年到2010年，这个项目带来了7960亿美元的经济影响，其中包括从30多万个新工作中获得的超过2440亿美元的个人收入。
数据推动着商业的成功。通过整合、分析和使用数据建立竞争优势的公司，已经占据了全球市场的头把交椅。十年前，任何一个排名前十的公司名单都包括石油和天然气生产商、消费品公司和银行。
如今，数据流量大的科技公司在榜单上占主导地位。必和必拓集团、雪佛龙和埃克森美孚已经让位于Alphabet、亚马逊和Facebook。当前这批技术领导者之所以能够蓬勃发展，很大程度上是因为他们将来自数十亿个人和组织的大量数据转化为为客户提供的新经济价值。
数据对国家安全也至关重要。它推动了生产力，进而推动支撑美国军事优势的经济力量。这也是中美争夺经济和地缘政治优势的主要领域，例如，两国在5G技术上的竞争就证明了这一点。新技术提供了巨大的经济和战略优势。用谷歌前首席执行官埃里克·施密特，和美国前国防部副部长罗伯特·沃克的话说，数据驱动的人工智能将成为“几代人以来造福人类的最强大工具”，但它也将“用于追求权力”。
能够更快地利用数据进行创新的国家将获得巨大的优势。因此，美国未来的繁荣和地缘政治实力，将在很大程度上取决于数据获取方面的规则。
目前的全球数据规范是一套东拼西凑的规则
目前的国际机构还没有能力处理数据扩散的问题，他们也没有准备好如何处理数据方面出现的断层。国际贸易的制度框架——世界贸易组织及其前身《关税与贸易总协定》，是建立在农产品和制成品跨越边界、数据流动还没起步的时期。
世贸组织的框架取决于两个关键分类：某种东西是商品还是服务，以及它起源于何处。商品与服务受不同的贸易规则管辖，产品的原产地决定了关税或贸易限制的适用范围。
数据不符合这种基本分类，原因有几个。
其一是大量的数据是在消费商品和服务的过程中产生的，本身并没有价格，比如人们在订购衣服前的网上浏览。另一个原因是，数据的创建和保存位置往往很难确定，比如国际航班的工程性能数据来源于哪个国家？跨国公司客户数据的云存储在哪个国家？
此外，没有一个公认的数据评估分类法，在发生贸易争端时，WTO成员可以寻求法律追索，并要求该组织进行一次性的修正，但这种修正并不能从根本上解决WTO框架与数据性质之间的不一致。
由于缺乏国际公认的数据管理框架，有关全球经济和国家安全的重大问题无法得到解答。主权政府是否应该将公民数据的位置和使用限制在本国境内？当云数据在互联网上分布时，这到底意味着什么呢？政府是否应该对来自其他国家的数据征税，就像他们对许多商品和服务的进口征收关税一样？当数据流本身没有价格时，比如公司内部收集的数据，这将如何运作？主权国家政府可以对数据输入施加什么控制？他们可以要求数据存储在本地？或者允许他们访问数据？
国际框架的缺失也威胁着人们的隐私。谁将确保政府或其他行为者不会滥用人们的数据，不侵犯他们的经济、政治和人权？政府如何在允许数据跨境流动的同时保护公民的隐私？今天，美国和欧盟就这些问题的答案没有达成一致，这造成了摩擦，损害了贸易、投资和国家安全方面的合作。
中国方面，它对隐私几乎没有任何承诺。如果没有共同的、可验证的匿名化方式来保护个人隐私，个人数据的创新潜力将会丧失，或者说个人的基本权利将会受到侵犯。
在对这些问题缺乏一致答案的情况下，各个国家和贸易集团正在自己即兴发挥，这给当今世界留下了一堆前后不一致、含糊不清、零零碎碎的规定。最近的区域贸易协议包括了一些关于数据和电子商务的条款。
《跨太平洋伙伴关系全面进步协议》（美国没有包括在这个协议中）禁止在特定国家内存储数据，并禁止对电子内容的跨境流动征收关税。该协议认识到数字服务行业日益增长的重要性，并禁止签约国要求获取公司软件的源代码。
美国-墨西哥-加拿大协议也有类似的条款。两项自由贸易协定的目标都是允许不受阻碍的数据流动，但它们基本上未经检验，而且由于是区域性的，因而受到限制。
欧盟在《通用数据保护条例》中强化了有关隐私的数据规则。《通用数据保护条例》试图授权个人决定公司如何使用其数据的权力，但许多人表示担心，《通用数据保护条例》要求昂贵的合规措施，并提高了欧洲市场的责任风险，实际上为欧盟成员国经营的外国公司建立了贸易壁垒。此外，欧盟规则的争议和诉讼也是不断。
美国更关心的是中国独特的数字生态系统。十几年前，中国就开始建立“网络长城防火墙”，这是一种法律和技术的结合，通过封锁外国网站来限制数据流入和流出中国。此后，中国采取了一种技术民族主义模式，强制允许政府获取国内产生的数据。这些数据的绝对数量促进了中国的创新，但也使这个国家的压制性的控制和监视系统成为可能，这是以开放的、国际化的数据流动为代价的。
中国现在试图扩大这种模式。它有明确的计划，利用本土技术行业来主导管理数据的数字平台，尤其是5G电信网络。为此，中国出台了一项大胆的计划——“中国2035标准”，即制定新兴技术的全球标准。通过所谓的“数字丝绸之路”和更广泛的“一带一路”倡议，中国正在努力传播其数据治理模式，并通过在海外建设互联网基础设施和促进数字贸易，扩大数据获取渠道。
那美国呢？在联邦层面上，美国尚未确定任何法律框架。除了美国-墨西哥-加拿大协议，它也没有参与任何有意义的数据流跨境协议。到目前为止，美国还没有用一个连贯的计划塑造技术标准，或确保广泛的隐私保护，来回应中国的行动。美国为鼓励其他国家拒绝中国公司华为的5G技术，而采取的特别应对措施和有针对性的努力，在短期内可能会奏效，但它们并不能构成一个有效的利用数据力量的长期计划。
数字规则应实现经济潜力的最大化
中国对数字时代有一个高度的展望，美国没有。华盛顿的大部分讨论都过于狭隘，涉及隐私、反垄断问题和责任，这些都是基本问题，然而，重要的是我们必须牢记数据的巨大经济潜力，不仅仅是在美国产生的数据。由于数据不是竞争对手，那些无法访问和使用数据的国家将面临重大的潜在损失。
想向一下自驾车，这一想法并不新鲜，许多国家的工程师和科学家原则上可以联合起来，组成新的团队，研究安全且功能齐全的自动驾驶汽车。
成功的关键投入是数据：配备传感器的车辆产生的大量驾驶数据。任何不允许公司获取个人驾驶数据的国家，都将难以发展这一行业。或者想象一下人工智能在医疗领域的可能性，这将需要大量的X光、CAT扫描和其他诊断数据来支持创新，从而拯救盛明明和提高生活质量。
大国，有许多人在许多道路上驾驶许多车辆，或有许多医生要求进行许多的CAT扫描，因此在数据方面具有固有的优势，而像新加坡和瑞典这样的小国，如果无法访问境外的数据，它们可能会输掉。
对一些人来说，大国拥有数据优势的可能性似乎不值得担心。毕竟，二十世纪证明了小国可以实现高生产力和高生活水平，但是，他们之所以能够做到这一点，是因为思想在世界范围内传播相对容易，也因为那时的创新不需要那么多数据。
越来越多的证据表明，过去不能代表未来：一个国家能够获得数据的数量，可能会带来持续的生产力优势。今天，需要大量的数据来提炼思想，才能使之成为具有经济效益的用途。正如人工智能专家所说：“拥有大量数据的优秀科学家，将击败拥有少量数据的超级科学家。”
为了避免错失这些优势，也为了填补中国正在填补的空白，美国应该帮助起草一个新的多边数据框架。与所有有意愿且意识形态相近的国家合作，它应该寻求一种数据结构，在不牺牲隐私和个人自由的前提下，将其巨大的经济潜力最大化。这一框架应采取一项条约的形式，由两个主要部分组成。
首先是一套有约束力的原则，以促进数据密集型部门，如能源、运输和医疗保健，促进数据的跨境流动。其中一些原则涉及如何评估数据并确定数据的生成位置，正如传统贸易体制要求对商品和服务定价并定义其来源一样，这个框架也必须创建一种分类法，按价值和来源对数据流进行分类。
另一套原则将规定政府和公司在使用数据时必须遵循的隐私标准，由于加密技术和量子计算的进步，数据的匿名化变得更加容易，这对这一步至关重要。
最后一项原则将以另外两项原则为前提，即尽可能多地促进数据的跨境开放流动。根据长期以来确立的自由贸易的价值，各方应同意不对数据流征税，并努力执行这一规则。明智的做法是，确保开放数据流产生的任何负面影响，如失业或工资下降，都能通过强有力的计划来抵消，以帮助受影响的工人适应数字经济。
这些标准将使它们所适用的每个行业。例如，设想一下，几十个国家在自动驾驶汽车、肿瘤治疗和清洁技术电池方面都有数据共享协议。与他们在当今地缘政治世界的经历相比，研究人员将能够发现更多由数据驱动的创新，而且这样的创新可以发生在更多的国家，而不仅仅在那些数据丰富的大国。
框架的第二部分将是自由贸易协定，规范目标部门的资本货物、中间投入、最终商品和服务，所有这些都是为了最大限度地提高数据驱动创新可能产生的收益。这样一来，全球竞争等传统力量将有助于为世界各地的参与国带来新的自动驾驶汽车、新的救生化疗药物和新的可再生能源。
这类协议已经有了一个强有力的例子。1996年，占世界信息技术贸易近95%的几十个国家批准了《信息技术协定》，这是世界贸易组织的一项多边贸易协定，该协议取消了数百种与IT相关的资本货物、中间投入和最终产品，从机床到主板再到个人电脑的所有关税。事实证明，该协议是随后一波IT革命的重要推动力，这是一种竞争刺激，导致企业生产率提高，产品价格下降。
数据政策创新势在必行
在国际机构的未来和美国对它们的承诺都充满不确定性的时候，策划创建这个框架将给华盛顿带来许多机会：与志同道合的国家紧密合作，改革僵化的机构，重振其活力，加强美国的经济实力和国家安全。
事实上，这个框架可以作为美国世界角色新愿景的重要组成部分。这种愿景，将包括认识到培养（意识形态）相近国家组成的多边机构的重要性，并以此稳定混乱的世界，同时不会忽视美国的经济和安全利益，维护美国的领导地位，但是，这一切绝不以牺牲美国人的利益为代价，并自信地认为这将是一股正能量。
毫无疑问，美国及其盟友在建立国际数据框架方面将面临挑战。今天的情况是由不一致和模糊的数据标准拼凑而成的，最初建立框架的国家和部门，需要通过各种错综复杂的国家数据法规。一些国家无疑会选择封闭自己，拒绝分享他们的数据。
与此同时，美国人面临着深刻的政治分歧，许多人对参与全球事务持怀疑态度。然而，在这个国内经济状况艰难、国外大国竞争激烈的时代，这个框架将促进创新和美国的战略地位。这些都是美国领导人必须向美国人民传达的好处。
如果事实证明，建立一个国际数据框架过于困难，华盛顿及其合作伙伴可以在现有的基础上，解决数据流动和安全问题。2020年，特朗普政府创建了“洁净网络”名单，以加强海外数据伙伴关系，增强国内创新能力，并保护数据隐私。
同样，一年前，20国集团领导人出席“2019年二十国集团大阪峰会”，提出了“可信的数据自由流动”，这一倡议旨在建立一个连贯的国际数据框架。经济合作与发展组织正在为类似的努力奠定知识基础。美国还可以利用其与澳大利亚、印度和日本的四方合作伙伴关系，推进创新和安全方面的共同目标。但这些只是权宜之计，真正需要的是大力推动一个由凝聚力的框架。
1944年7月，诺曼底登陆过去仅仅几周，第二次世界大战的结果仍悬而未决，美国在新罕布什尔州的布雷顿森林召集了43个志同道合的国家的代表，召开会议，就战后国际货币体系的新规则达成一致。在这次会议上，国际货币基金组织和世界银行应运而生，这两家机构的宗旨是帮助在一场毁灭性的冲突后重建世界（注，这一体系后来因美元危机和美国自身的经济危机而解体）。
在另一场危机之后，美国再次有机会建立新的国际规则，以支持和平、繁荣与安全，问题是它是否能迎接这一挑战。
