美国外交杂志刊发作者Sarah Pierce and Susan Fratzke 的文章，分析了拜登和美国政府在难民问题上的困境，特朗普在移民问题上过于严酷的后遗症很难抹去，并问道：美国还会欢迎难民和避难者吗?

美国前总统特朗普主导了美国现代史上最严格的移民和庇护制度。在短短四年时间里，他的政府几乎使庇护系统瘫痪，并大幅削减了其原本欢迎的外国难民数量。

2020年，美国给予庇护的申请人比例只有奥巴马政府结束时的一半。美国在2020年安置了不到1万2千名难民，比奥巴马执政的最后一年减少了85%。

总统拜登已经开始撤销特朗普的一些限制性政策，并承诺将撤销更多的政策。移民和难民维权者、商界领袖等人对拜登政府寄予厚望，希望他们不仅能抛弃特朗普在移民问题上的破坏性遗产，还能推进全面改革，使南部边境现代化。

但过去四年的危害，并不是签署一系列行政命令就能轻松抹去的。特朗普政府几乎废除了美国的庇护和难民安置制度。重建它们将是一项艰巨的任务，尤其是在疫情和随之而来的经济危机中，许多美国人对新来的移民感觉不那么慷慨了。

庇护制度的缓慢死亡

那些逃离暴力或迫害的人，可以通过两大途径在美国寻求庇护。他们可以前往美国领土申请庇护，也可以在联合国登记为难民，希望通过一个联邦项目得到重新安置。

自1980年以来，该项目已将310万难民带到美国。特朗普政府几乎极尽所能关闭了这两个渠道，使得申请庇护的难度大大增加，并从根本上减少了每年接收的难民数量。

特朗普对庇护的敌意在一定程度上是他痴迷边境安全的结果。在2016年的竞选中，特朗普承诺封锁南部边境，上任后，他努力控制来自中美洲和墨西哥的移民潮。许多新移民并不是试图逃避侦查的经济移民，他们是寻求庇护的人，通常是独自或与家人一起旅行的儿童，他们积极寻求美国边境巡逻人员的庇护。因此，加强的安全措施并不能阻止他们。

一旦进入美国，这些难民就进入了一个存在严重缺陷的庇护体系。通常，他们不得不等待数年，等待移民法庭审理完手头上大量积压的案件，那些有正当要求的人被长期地搁置，而那些要求不正当的人则把延期作为在该国居留的临时许可。这个系统进程缓慢，负担又重，既不能为合法的寻求庇护者提供安全保障，也不能为美国边境提供安全保障。

但是，特朗普政府没有改革这个有缺陷的体系，而是把目光集中在他所认为的个人庇护寻求者的欺诈和滥用行为上，谴责“抓放”政策，这种政策允许寻求庇护者在等待其申请被审理期间，留在美国工作。

2018年，抵达美国的家庭和儿童数量急剧上升，促使特朗普政府实施了一系列更加严厉的政策，包括故意在边境将家庭分开，以阻止人们寻求庇护。

特朗普政府制定了“移民保护协议”，也被称为“留在墨西哥”政策，要求寻求庇护者在申请裁决期间留在墨西哥等待。美国还与萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯达成协议，允许美国将寻求庇护者送到这些国家提交申请，剥夺他们申请美国保护的机会。

政府通过法律改革补充了这些限制性措施，减少了寻求庇护的理由，例如，家庭暴力一般不足以成为有效申请的理由，同时，申请过程变得更加繁琐了。

到了2019年，特朗普政府的连环政策，严重阻碍了美国在边境的庇护体系。因此，去年5月至9月，庇护申请数量下降了一半，从10210宗可信的申请，令人震惊地降至4782宗。与此同时，人数也从13万锐减至2.2万人次。

新冠疫情使美国政府在南部边境的工作更加紧张。2020年3月，美国疾病控制与预防中心主任发布命令，允许驱逐所有未获授权进入美国的外国公民。随后，数万名潜在的寻求庇护者被遣返回墨西哥或他们最初逃离的国家，边境上的庇护申请从平均每月4600人减少到只有几百人。如果说“留在墨西哥”和其他限制性政策逐渐扼杀了庇护体系，那美国疾病控制与预防中心的命令实际上是彻底扼杀了它。

没有避难所

在边境避难系统瘫痪的同时，特朗普政府将来自海外的难民安置减至极少。美国的安置计划曾经是世界上最大的，每年接纳的难民占全球安置难民总数的一半以上。但在特朗普政府就职后的几个月里，就将接收难民的上限从11万人削减至5万人，暂停安置，并设置了新的安全障碍，减缓了难民入境的进程。

特朗普在2018年以及之后的每一年都再次降低了难民准入上限。去年，他将2021财年的上限定为1.5万人，这是当前体系下总统设定的最低上限。结果，移民安置计划几乎夭折。

至少有51家地方安置机构关闭了办事处，还有41家停止了服务。特朗普政府还将负责审查难民安置的工作人员临时调往处理庇护案件，从而减缓了难民的处理速度，并使得系统中的积压案件迅速增加。这些程序上的障碍极大地阻碍了各机构通过重新安置程序将难民转入美国的能力。从2016年到2019年，穆斯林国家的难民入境人数下降了近90%。       

南部边境的改革

在竞选活动中，拜登承诺在他就任总统的头100天内，逆转特朗普的许多庇护政策。在他上任的第一天，他的政府就停止了通过“留在墨西哥”政策招收新的庇护申请者。但是除了要求重新审议这项政策外，拜登的团队对目前在墨西哥北部边境登记的2.5万名寻求庇护者的命运，一直保持沉默。疾控中心要求驱逐包括寻求庇护者在内的大多数非法移民的命令仍然有效。

白宫似乎放慢了改革计划的推行速度，担心美国政策的突然改变，会引发大量移民越过边境涌入美国。甚至在就职典礼之前，拜登团队的成员似乎就在降低人们的期望。新任白宫国内政策委员会主任苏珊·赖斯对西班牙新闻机构埃菲（EFE）表示，政府将在“有能力安全处理和保护公众健康”的情况下，恢复边境的庇护处理。“由于疫情仍在肆虐，移民大队在边境南部集结，政府持小心谨慎的态度，避免行动太快。

拜登不仅要应对特朗普政府对庇护体系做的事情，还要应对他没做的事情。美国边境巡逻队和其他涉及边境安全机构的基础设施、能力和程序都已经过时，急需改革。

总的来说，它们是为上一波移民潮设计的，那是一波以来美国找工作的成年人为主的移民潮。由于寻求庇护者、家庭和儿童在抵达者中所占比例越来越大，美国没有更新其南部边境战略。它仍然把重点放在执法上，而没有进行对人道救助、有效地筛查和处理弱势群体的能力的投资。

因此，拜登政府将不得不在解除特朗普的严厉政策，与实现南部边境战略现代化之间取得平衡，以便能够处理移民和寻求庇护者的混合流动。但是，它必须慢慢地做，以免给人一种突然放宽庇护政策的印象，因为这可能引起中美洲和墨西哥的大量新的移民潮。

恢复重修

拜登还承诺恢复美国在难民安置问题上的领导地位。作为总统，他现在有行政权力，可以采取许多必要的步骤来实现这一目标。例如，他有权在与国会协商后，酌情兑现承诺，从10月份开始的2022财年，将接纳难民的上限从1.5万人提高到12.5万人。

但许多难民权益倡导者，正在敦促拜登修改今年由特朗普设定的难民上限。这可能很难实现。1980年的《难民法》授权总统修改难民接纳上限，但仅限于“不可预见的紧急难民情况”时才可以。”

鉴于许多导致了多数难民的危机都是长期存在的，在没有强有力理由的情况下，任何提高上限的尝试都可能招致法律挑战。

拜登还必须为负责处理、接纳和接收被重新安置在美国的难民的联邦机构和合作组织，注入新的活力。早在2016年，一些州官员和从事安置难民工作的非营利组织工作人员，私下表达了他们的担忧，在2017年的时候，他们担心奥巴马将财年难民安置上限从8.5万增加到11万，安置系统会承受不住，现在，该系统面临着更大的压力，预计在2022财年安置人数将增至12.5万人。

重新安置机构已表示，它们准备通过重新雇用工作人员和重新开设办事处迅速恢复其业务。拜登政府还可以为美国公民及移民服务局（USCIS）聘用新的官员，不过这样做将需要额外的资金。更困难的是对当地社区的支持。

根据政府计划，这些社区将负责欢迎大量难民，帮助新移民找工作，学英语，获得医疗和心理社会服务。目前的安置政策，往往把难民集中在相对较少的地点，扩大了重新安置对当地的影响。这些社区中的许多人，以及他们早已不堪重负的社会服务提供者，正在疫情和随之而来的经济衰退的重压下苦苦挣扎。他们可能会发现为脆弱的新移民服务，会使他们面临的困难加倍。

恢复难民安置的最后一组障碍，是特朗普政府在2017年10月对特定国籍的难民提出的新审查要求，该要求大幅放缓了难民处理进程。来自更多国家和人口背景的难民，现在需要接受更多的筛选，包括提供10年前的社交媒体资料和物理地址。收集和评估所有这些数据，造成了额外的积压，而这些积压又因人员短缺而加剧。

拜登政府可以取消大部分这样的要求，通过为联邦机构及其合作伙伴发布新的内部程序和指导方针。但它必须以一种不会招来削弱安全的指控的方式去做。因此，难民维权者呼吁对目前的安全程序进行全面审计，以确定哪些程序是有价值的，哪些程序可以简化或完全取消。

对当地安置政策和程序进行类似的审查，有助于确保联邦一级关于接纳多少难民和在哪里重新安置难民的决定，反映最终将欢迎新来者的社区的需要和关切。 

还是一个热情的国家吗？

为了恢复美国的庇护和难民安置系统，拜登必须恢复公众对这两者的信任和支持。庇护和重新安置曾得到两党广泛支持，但现在却被政治化了。这种政治化在911恐怖袭击后逐渐出现，在特朗普执政期间加速发展。

特朗普政府，把所有寻求庇护者都当作是在玩弄体制，把所有难民都当作安全威胁来对待，因此，特朗普政府试图使庇护和重新安置体系失去信誉，削弱它们的效力，一部分公众已经接受了特朗普的说法，一时半会儿很难改变观点。

但其他人群对庇护和难民安置的支持依然强劲，在特朗普的反对者中也得到支持。2019年，特朗普发布了一项命令，要求联邦政府获得难民安置州的同意。据报道，当42个州回复说他们想接纳新移民，这是当地移民支持者广泛倡导的结果时，特朗普政府的官员感到震惊。

其实他们不必惊讶，在最近的一项调查中，近四分之三的美国人表示，接纳难民是美国的一个“重要目标”。为了保持（最好是扩大）对人道主义保护的支持，拜登的团队将需要重建和改革美国的庇护和重新安置系统，使其能够适应现代现实，保护有需要的人，并防止滥用。