作者：詹涓
封面图源：Vox/Getty Image

面对候任总统川普承诺大规模驱逐非法移民的承诺，洛杉矶市议会周二初步支持了一项“庇护城市”法律，该法律禁止该市雇员和资源参与联邦移民执法。与此同时，波士顿市长吴弭重申该市是“庇护城市”。

这些报道一出，立刻引起了反移民人士的批评，有微信公号在标题中直指洛杉矶是在“袒护”非法移民，评论区的画风是下图这样的。

在反移民鹰派的想象中，庇护城市和庇护州意味着无法无天，民主党控制的政府在阻止移民和海关执法局(ICE)的特工逮捕非法移民，即使他们已经被判有罪。

而进步人士同样对庇护城市做出了不切实际的设想，认为“庇护”政策可以保护生活在其管辖范围内的每个人，无论其合法身份如何。

事实是，这两种说法都不完全正确。

简单来说：

庇护管辖区只是意味着，对于联邦政府寻找和驱逐非法移民的行动，地方政府可以不支持、不完全配合，但也不积极阻挠；
庇护区的政府并不能阻止联邦政府在当地进行大规模驱逐；
在庇护管辖区，犯有严重罪行的移民仍然需要移交给ICE。

无党派的ProCon.org致力于提出有争议问题的正反两方论点，以下是该机构对庇护城市是否应获得联邦资助的正反两方观点归纳：

到底什么是庇护城市？

1980年代，最初提出要“庇护”移民的是给逃离家乡暴力的中美洲人提供保护的教堂，“庇护城市”(sanctuary)得名于此。法律并没有对“庇护城市”（美国还有一些州和郡为庇护辖区，数十个学区也自称是“庇护学区”）做出定义。它可以包括一系列场景，在旧金山，它意味着禁止警察询问任何人的移民身份，而在巴尔的摩，它指的是监狱不会在囚犯释放日期之后为移民当局关押他们。

但这些警察部门厌恶“庇护”这一术语（在中文中这个词也不准确），因为它让很多美国人误以为这指的是无证移民在这些城市可以永远安全地住下去，或者意味着警方纵容甚至“包庇”、“窝藏”违法犯罪无证移民，而事实上，美国最大城市的大多数警察都与ICE特工合作调查人口贩运和帮派活动等；这些城市也无法阻止任何规模的遣返出境。

从理念上来讲，更合适的称呼应该是“地方控制”(local control)或“安全”城市(safe city)。也就是说，这些城市只是选择保留当地资源来解决当地问题，而不是无条件、无止境地配合和支持联邦政府。比如洛杉矶市议会初步支持的庇护城市法律就提出，该市不得动用雇员和资源参与联邦移民执法，联邦移民执法部门不得进入该市设施或使用该市资源进行移民执法——举个例子，ICE不能进入洛杉矶公立学校里逮捕无证移民，但执法部门调查严重犯罪的情况除外。

先说两个重要的法律观点，这也是理解庇护城市的基础。

第一，最高法院已明确表示，“作为一般规则，无证移民留在美国不是犯罪”，因此，无证居留属于民事侵权行为。根据宪法第四修正案，禁止政府对任何个人和私有财产予以无理扣押，包括短暂拘留。如果警察在路上遇到一个人，不能仅因为对于无证就予以逮捕，因为此人没有犯罪（但ICE可以逮捕）。同样，如果警察逮捕了一个认为涉嫌犯罪的无证移民，但随后此人被证明无罪，则必须释放此人。德克萨斯斯今年通过了一个名为SB 8的法案，允许警察逮捕任何非法越境的移民，但目前该法因涉嫌违宪被暂时搁置。

第二，移民法是联邦法律，根据美国宪法第十修正案，联邦政府“既不能发布指令要求各州解决特定问题，也不能命令各州或其政治分支机构的官员管理或执行联邦监管计划”。最高法院明确指出，移民执法是联邦政府的专有职责，州和地方警察只有在联邦政府特别授权的情况下才能执行移民执法。

所以抓捕非法移民也不会是地方执法部门的首要任务，毕竟，地方警察也不会特意去配合IRS或环保局执行这些联邦规定。强迫地方辖区执行移民执法很可能违宪。

但联邦政府资源严重不足，通常要在警察局和医院获取了无证移民的身份等信息并与他们共享时，才能识别和逮捕他们。庇护城市最主要的形式就是这一步：除非是严重的暴力犯罪，否则不会积极配合联邦的拘留措施。

我们来看一个常见的案例：有人在公路上超速或者尾灯坏了，被警察拦下。如果是无证移民，他们很可能没有有效的驾驶执照——美国只有12个州和哥伦比亚特区允许这类移民合法驾车。

除了这种情况，报警（例如家庭或邻里纠纷）、车祸、未满21岁喝酒等情况，移民也可能进入警方视野，哪怕他们是受害的一方或证人。有个突出的例子，2019年在纽约市，一名男子因为乱穿马路被捕，被错误地移交给了ICE（纽约也是庇护城市，按规定只将严重和暴力罪犯移民给ICE），在此期间被移民局关押了一年多，险些被驱逐出境；这名男子从7岁起来到美国，在美国生活了20年，而且他也算不上是完全无证，而是申请到了“童年抵美者暂缓遣返计划”(DACA)的待遇，但在失效后没有续签。

一旦移民被捕，他们的信息就会被录入联邦数据库，并与ICE共享。ICE随后会发出扣留令（也称为拘留令），要求警方将此人的拘留时间延长最多48小时，直到ICE将此人接走进行移民拘留并最终递解出境。

在非庇护城市，警察会配合实施这种逾期扣留，但这种行为可能会被认定为在没有司法授权的情况下非法扣留个人，从而违反了宪法第四修正案。而在庇护城市操作就不同了，如果被捕的移民洗脱罪名、缴纳保释金或因任何罪名入狱服刑期满获释，而且这些移民没有犯重罪，庇护城市就不会扣人。

因此，实施庇护政策有着宪法第四和第十修正案的保护，并受到最高法院前述判例支持的。

庇护城市无法阻止大规模驱逐，也不会纵容或包庇罪犯

从上面的解释应该可以看出，左翼和右翼对庇护城市的刻板印象都是错误的：这些地方的庇护能力实际上非常有限。所以在洛杉矶，支持庇护法律的市议会成员Kevin de León对《洛杉矶时报》说，他不想“误导人们”，让他们相信“会有一个特殊的力场”保护他们免遭洛杉矶的驱逐。

事实证明ICE即使是在实施庇护的加州和芝加哥执法，也没有那么难。该机构2018年1月突击搜查加州的几家7- 11特许经营店，并通知他们检查他们的员工移民身份表格。2月对北加州的一次大规模行动中逮捕150多名移民，其中包括一些人称ICE特工在公共场合随机接近他们，并要求他们出示证件（ICE通常否认有过这种行为）。2018年5月，ICE在军歌和周边的西裔社区里，对任何“看起来”没有证件的人进行拦截，五天里逮捕和拘留了100多人。

同样，庇护辖区也不会“袒护”、“窝藏”或“藏匿”移民罪犯。

首先，在庇护辖区，非法移民没有超国民待遇，州和地方警察仍然会对被指控犯罪的移民执行州和地方刑法。虽然联邦法院对“窝藏”的确切定义存在分歧，但一般都要求有肯定行为，如提供住所、交通和如何获得虚假文件的指导。 仅仅是未能协助联邦官员或被动地拒绝举报无证移民并不算窝藏。

其次，犯有严重或暴力罪行的无证移民罪犯仍然会交由ICE，并将面临递解出境。

最后，庇护辖区虽然不会超期扣留或拘留轻罪移民，但执法部门仍会将任何被收押到监狱或牢房的人——包括移民——的指纹发送给联邦政府；然后，联邦政府将可能利用这些信息来识别可能被驱逐出境的非公民。

美国国家科学院2020年发表的研究发现，庇护政策并不能阻止“有暴力犯罪前科的人被驱逐出境”。这项研究分析了联邦调查局(FBI)的犯罪数据和移民与ICE的递解出境数据，发现在2010年至2015年期间，这些政策改变了递解出境人员的构成，将没有刑事犯罪记录的人员递解出境的数量减少了一半，而有暴力犯罪前科的人被递解出境的数量并未减少。实施庇护政策并没有影响实施此类政策的辖区内的犯罪率。结果表明，庇护政策可以有效减少递解出境人数，但不会威胁到公共安全。

发表在PNAS的论文，标题为：庇护政策减少了递解出境人数，但未增加犯罪。来源：https://www.pnas.org/doi/10.1073/pnas.2014673117

为什么有些地区选择成为庇护区？

一个原因是为了保证居民的安全。

执法人员表示，移民社区的成员在举报犯罪时需要感到安全，不应担心他们自己或亲友邻居会因为举报而被驱逐出境。如果向警方求助的人被卷入驱逐程序，其他人在需要帮助时将不敢报警，犯罪活动就会猖獗。庇护政策有助于更好地报告犯罪并与执法部门合作进行刑事调查。

马里兰州蒙哥马利县警察局中尉彼得·戴维多夫曾向Vox新闻讲过一个例子。2012年3月，他们看到一名男子在街上将一名女子从车里拖出来，开枪打死她，然后开车逃走。警察赶到现场时，唯一记下车牌并向警方提供信息的目击者，是无证移民。根据这位移民提供的车牌信息，警方追踪到了枪手。戴维多夫说，赢得居住在他们社区的移民的信任需要多年的努力，如果他们与ICE合作过于密切，移民可能会无法举报犯罪或作为犯罪证人作证。

一些城市成为庇护城市的第二个原因是为了遵守宪法，保护地方预算。

前面说到，联邦移民官员往往会要求地方执法部门逾期监禁移民，好让他们有时间前往当地接管，但关押犯人是需要成本的，而联邦政府通常不会报销这段时间的费用。此外，如果这些地方逾期关押移民，将可能面临民权诉讼。道理很简单，该行为违嫌违反宪法第四修正案中禁止不合理扣押的规定，因此地方政府可能被要求对个人的损失进行赔偿。这可能会让部分城市面临巨额赔偿。

第三个原因是在公平和平等的基础上向所有有资格获得服务的人提供获得服务的机会。例如，许多学校试图对所有儿童进行教育，而不管他们出生在哪里；医院在提供急救治疗时，也不应先行收集病患的国籍和移民信息（在德克萨斯州例外）。

庇护政策面临着哪些质疑？

可能读者们会质疑，逮捕和遣返非法移民，这不是天经地义的事情吗？不少人会认为任何一个移民都不应该越境进入美国，而且只要被查出来的就应该被遣返。

这是个非常庞大的问题，先说实际障碍，美国有超过1100万无证移民，其中超过80%已经在美国居住了10年以上，在美国成家立业，当中有约50万与美国公民结婚已经超过10年，根据皮尤调查，这些无证移民还在美国育有130万名成年子女。将他们遣返不仅不人道，而且也很难达到大规模减少无证移民的效果，因为他们即使被要求出境，也可以由其配偶子女为他们提供申请签证的途径。

再说在资源上的挑战。从下图能看出来，美国并没有停止将没有合法身份的人递解出境，在奥巴马政府执政的头几年驱逐人数达到峰值，平均每年40万人。但即使以这种巅峰速度，美国的无证移民人口也需要30年时间才能完成驱逐，而且这个过程执法成本巨大，也会对家庭、社区和企业带来很大影响。

再来说，遣返违法犯罪的非法移民是不是天经地义？

有一些案例表明，部分未被遣返的犯罪移民再次犯案。其中一个著名的案例是旧金山的凯瑟琳·斯坦勒被杀案，被告扎拉特曾多次被美国驱逐出境，ICE要求将其拘留，但旧金山强调移交仅限于既有暴力重罪指控又有暴力重罪前科的案件，因此没有配合。调查发现，被告偷走了枪后发生走火，因此判决他非故意杀人。

如果扎拉特被及时遣返，32岁的斯坦勒不会无端丧生。从理论上讲，将被定罪者集中驱逐出境可以减少犯罪，但实际证据不足。奥巴马时期之所以驱逐人数高，是因为当时实施了“安全社区”(Secure Communities)，地方和州狱警会将被捕人员的移民身份发送给国土安全部和ICE，犯有刑事罪行的人将被优先予以驱逐，研究表示，没有证据支持驱逐移民能减少财产或暴力犯罪。

在“安全社区”计划实施后，总犯罪率保持不变，但最近的一项研究发现，该计划降低了拉美裔受害者向警方报案的可能性，并增加了拉美裔的受害人。

目前有关遣返被定罪的移民能解决犯罪问题的证据，充其量是模棱两可。也是从这些证据出发，庇护城市没有积极配合将非暴力和严重犯罪的移民移交给ICE，但ICE有了他们的信息，仍然可以实施进一步行动。

最后，庇护城市违反联邦法律吗？

川普的第一任期上曾有此为由威胁要取消庇护城市的联邦拨款。这是个非常复杂的法律问题，前面说到，庇护政策是因应第四和第十修正案而设立的，但川普政府当时认为，当ICE出现时，州和地方法律可以告诉个人（他们可能是警察，也可能是面临ICE审计的雇主），他们能做什么，不能做什么，这是“阻碍”。他们认为，因为联邦政府从根本上对移民法拥有权力，这种阻碍等于忽视了权力分立本身。从法律上讲，这是一个模糊的领域，但预计在川普的第二任期将会再次进入联邦法院进行辩论。

总结来看，多数美国人现在支持大规模驱逐无证移民，而一些州、郡和城市则表示要“庇护”移民。与很多人理解的不同，“庇护”政策从规则和实践中都无法阻止无证移民被驱逐。

参考资料：

https://www.latimes.com/california/story/2024-11-19/l-a-city-council-tentatively-backs-sanctuary-city-law-it-wont-stop-mass-deportations

https://www.procon.org/headlines/sanctuary-cities-top-3-pros-and-cons

https://www.vox.com/policy-and-politics/2018/3/8/17091984/sanctuary-cities-city-state-illegal-immigration-sessions

https://cis.org/Map-Sanctuary-Cities-Counties-and-States

https://www.pnas.org/doi/10.1073/pnas.2014673117

https://www.pewresearch.org/short-reads/2024/07/22/what-we-know-about-unauthorized-immigrants-living-in-the-us