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图为网站文章截图

作者：梅格·雅各布斯（Meg Jacobs）译者：张睿婕

法意导言美国经济大萧条之际，罗斯福新政一改之前胡佛总统的放任主义，采取积极的凯恩斯主义对经济进行国家干预。经济上整顿银行业，呼吁民众保留存款。农业和工业上通过《农业调整法》和《全国工业复兴法》，控制产量，刺激消费。就业上以工代赈，发放救济金。但罗斯福本人却因此饱受争议，新政对于政府权力的扩张被当时视为独裁的体现。即使如此，罗斯福新政增加了就业，挽救美国于水火之中，其本人也以压倒性优势连任三届总统，在历史上留下浓墨重彩的一笔。来自普林斯顿大学公共与国际事务学院的高级学者梅格·雅各布斯（Meg Jacobs）在《外交事务》（Foreign Affairs）上发表了本文，回顾罗斯福新政的内容与困难，将当前的新冠疫情与经济大萧条作对比，呼吁美国政府采取积极的措施重振经济。

1932年的盛夏正值经济大萧条时期，富兰克林·罗斯福乘飞机前往芝加哥接受民主党总统候选人提名。他的选举主题歌曲《重回快乐时光》在此次大会举办地上被播放，但是没什么人赞同活泼轻松的歌词里描绘的场景会发生：“上方的天空会再次变得干净美丽”。四分之一的美国人失业，超过百万的人不得不忍受工资被大幅削减，成千上万的人流离失所。疾病肆虐，尤其是在非裔聚集的地区，结核病的发病率是同期白人地区的五倍之多。暴力活动发生数量急剧上升，其中多为黑人和劳工这些权益被侵犯的受害者们。时任纽约州州长的罗斯福在受任大会的演讲中承诺将探索带领美国人民走出经济危机的道路，即“罗斯福新政”。

图为罗斯福总统

图片来源：维基百科

几周后，他的对手赫伯特·胡佛总统加倍推行对走出大萧条无效的政策措施。数以万计的贫困一战老兵在华盛顿特区搭建简陋棚屋，并请愿要求国会提前支付他们应得的兵役奖金。提前支付津贴建议在国会虽然得到了一些赞同与支持，但是还未达到通过比例，而政府内支持人数更加稀少。胡佛总统反对任何形式的联邦救济，他常常把“经济繁荣不能够通过突袭公共财政的方式进行”挂在嘴边。胡佛很快下令要求军队清理难民营。士兵们带着刺刀、催泪瓦斯、坦克和喷灯前来，两个人由此死于枪杀。此后罗斯福讽问其政治副手：“为什么胡佛总统不为穷人提供食物和饮用水？”。

罗斯福的个人思考不仅体现了其对抗议者常采取的战术方法，还展现了其将美国从经济大萧条中拯救出来的总体战略。他一就任总统，这些思考都将成为美国公共政策根本性转变的基础。通过前所未有的立法和行政活动，新政将政治和经济权力重新分配给最受压迫的人。他试图为每一个需要帮助的人施以援手，包括失业的老兵、佃农、移民而来的菜园采摘工人、纺织工人、采矿工人、装配线工人等等成千上万的人。

人们记得更深刻的是，罗斯福的政策引发了批评者的强烈反对，他们认为联邦政府已经远远超出它的授权范围。但是总统和那些正在解决美国问题的人都知道这一点：危机中最大的错误不是做得太多而是做的不够。

紧急措施

罗斯福在1933年三月的一个冰冷灰暗的周六发表了他的就职演说，从此注定他将成为一位与众不同的总统。他要求“能够在紧急情况下宣布发动战争的广泛政治权力，比如在国家被外国侵略染指时。”但是，即使拥有这样的权力，罗斯福也无法摆脱陷入如此低迷的萧条。他在就职演说中鼓舞民众：“我们唯一恐惧的就是恐惧本身”，此时恐慌的美国民众争先恐后地从银行中取款以至于不得不州长宣布银行休假以阻止取款行为，无数小银行不断倒闭，连华尔街上的金融机构都面临破产。

罗斯福没有一分一秒可以浪费。在他刚就职后的周一便宣布全国银行休业整顿，周二签字通过保障存款的法案。接下来的周日开启第一次“炉边谈话”，他鼓励美国人民与其将存款藏在床垫之下不如留在银行账户内。罗斯福被称为“脑信托”组织的成员之一的政治学家雷蒙德·莫利（Raymond Moley）表示：“资本主义在八天内得到了挽救”。

但是那些饥饿贫困的人们又该如何办呢？罗斯福在任职后的第100天（后来形成衡量新总统政治水平的新基准）内成立了平民保育团，使25万年轻人从事土地耕种工作；他们被称为“罗斯福的树军”。对于那些极度穷困依赖领取救济食品的人，国会成立联邦紧急救济署负责给各州拨款救济穷人。在上任的第一天，FDR最亲密的顾问之一兼该机构负责人哈里·霍普金斯就在走廊的办公桌上开设了商店，在头两个小时内就花费了500万美元。这一做法标志着与依赖贷款给大企业，徒劳地希望繁荣会慢慢降临的胡佛截然不同。

为了使人们度过1933年至34年冬天，霍普金斯（Hopkins）监督了土建工程管理局的成立，罗斯福（Roosevelt）在白宫的第一个圣诞节那天，该机构已为300万以上的美国人提供了工作。罗斯福还建立了两个贯穿新政始终的促进就业的机构，即公共工程管理局（PWA）和公共事业振兴署（WPA），并给予了比和平时期以前的任何公共支出都要高的预算。PWA通过私营承包商工作并专注于大型项目，而WPA则共计直接雇用了850万失业者，使得他们能够立即工作。

这些项目不仅在当时救济穷人，也为今后十年的经济发展打下良好基础。每年PWA都要投资全美近一半的混凝土和三分之一的钢铁业。从修建65万英里的公路、800个机场到无数个水井和下水管道，WPA和PWA建设了大量的基础设施，尤其是在不发达的美国南部和西部地区。PWA在近一半的国土上建立起新校舍，其中24州内还包括供非裔美国人读书的学校，这些大部分还修建在保守的南方。

这些项目解决了大萧条的一部分问题，但是一个关键问题仍亟待解决：如何避免下一次经济危机？

同时，发展农业

自罗斯福上任起来便不断强调美国的经济是失衡的，二十世纪二十年代经济发展迅猛，福特和雪佛兰凭借着工业流水线发展从此一飞冲天，股票市场一片繁荣，但是财富仍然集中在上层。在凯恩斯主义革命使经济学家意识到维持需求的重要性的几年之前，自由主义的政策制定者就目睹了现代消费经济中的资本主义危机，并辩称只有国家才能解决这一问题。“我们现在的任务不是发现和利用更多的自然资源，也不是制造更多商品。”罗斯福说道，“解决消费不足的问题，更公平地分配财富和产品，使现有的经济组织适应为人民服务的问题，这是一项较为清醒，不那么戏剧性的工作。”

当时最需要纾解困难的群体是农民，他们在整个1920年代遭受了巨大的苦难，并现在学会了武装起来。在第一次世界大战期间，他们利用自己的土地来扩展和购买现代设备，结果发现自己深陷债务，并形成了恶性循环。他们将越来越多的农作物倾销到市场上，商品价格却越来越下跌。在1929年到1932年期间，农民家庭的平均收入下降了三分之二以上。在罗斯福就职前天，购买一双四美元的鞋子的钱可以买下一足球场的小麦。

罗斯福下定决心要援助农民。他通过建立农业调整计划署让农民与联邦政府签订限产合同获得直接资金救济。考虑到那些怀疑政府接管农业的反对派议员的态度，罗斯福在炉边谈话中努力将该计划描绘得民主而非激进以推动法案在国会的顺利通过。他指出该份合同的签订为自愿性质，包括地方委员会为每一农场分配额度的规定，罗斯福指出“政府与农业之间的伙伴关系不是利益上的伙伴关系。”众所周知，农业调整管理局的成立代表了政府对企业的达控制到前所未有的水平。

仍有一些问题亟待解决。当前最紧急、最令人感到不安的问题是如何刺激农民在自身饥饿的时候继续从事农业种植。政府曾购买600万猪并杀掉部分进行援助，这一行为被一些评论家称为“善意的屠杀”。此外，为平息在国会中占优势席位的南部立法议员，最终方案规定其仅对地主的情况进行检查，由地主决定哪些土地休耕，而不是直接向农民提供援助。这就意味着将近一百万的租户农民被迫离开土地，但是新政增加了农民的收入，刺激了消费者的消费能力。罗斯福解释说，如果没有这样的计划，“城市中数百万人从事工业活动的人将无法向全国一半的农业部门出售工业产品。”。

而另一些从事农业活动的人则更为贫困。罗斯福为数十万计的贫农提供拨款和贷款，并为移民工修建营房。在《愤怒的葡萄》（The Grapes of Wrath）一书中，约翰·斯坦贝克（John Steinbeck）在这些干净的营地提供的自来水和免费医疗中获得了集体的希望，其中一个收容了虚构的乔德（Joad）家族，乔德家族与成千上万个的Okies一样失去农场前来加州。“这是我到我们转变的开始，” 约翰·斯坦贝克（John Steinbeck）写道。当大批地主禁止并烧毁该书时，第一任夫人埃莉诺·罗斯福（Eleanor Roosevelt）在其专栏中称赞它，而其丈夫罗斯福曾在白宫两次接见斯坦贝克。

图为《愤怒的葡萄》一书图片来源：维基百科

为了促进南部地区的发展并提供廉价的电力，罗斯福成立了田纳西河谷管理局。在他在佐治亚州温斯普林斯度过的期间，罗斯福逐渐从脊髓灰质炎中恢复过来，但这使他从腰部以下瘫痪了，从那时起，罗斯福就知道美国农村是如何被排除在经济快速发展的20年代之外的。在田纳西河盆地地区，只有少数的家庭能够使用电力。一小部分的家庭才有室内洗手间，有些家庭的洗手间甚至还在室外，许多农村妇女不得不不行百米取水。

农村电气化管理局的成立为村民的生活带来了许多改变。长期以来，私营公用事业公司一直忽略美国农村地区，因为将孤立的农舍连接到电网没有任何利润。因此该计划资助了当地合作社并由其向最偏远的牧场和小木屋输送廉价电力。机组人员在全国各地架设电力线，为数以百万计的房屋和谷仓布线，并在最破旧的棚屋的每个房间中安装照明设备和电源插座。电力革新了乡村生活。得益于电线杆的普及，“农民自由树”的诞生使家庭可以冷藏食物和抽取水资源。饮食水平提升了，新生儿死亡率下降了。在农村电气化管理局成立的两年后，45州的350个合作社为一百五十万农户输送电力。

团结起来的力量

罗斯福新政还革新了美国的工厂、磨坊和矿井。工人和农民一样没能分享1920年代经济发展的红利，在最时兴的收音机要价75美元的时候，40%的底层非农家庭一年收入仅为725美元。在1920年代，非农家庭的可支配收入下降了93%，而顶层1%的家庭收入增加了75%。

为了增加其收入，罗斯福授权工人成立公会，他想不通过政府支出而是提高工人的议价能力的方式解决消费不足的问题，这将使他们能够从老板那里获得更高的薪水。因此，他在炉边聊天中说道，“对雇主而言，提高薪水比失业和低工资要好，因为这会使他的产品吸引更多的买家。”罗斯福将他的设想变为现实，标志着他与法院下令禁止、民兵镇压劳工权利运动的1920年代的不同。罗斯福上任的第100天也通过了《全国工业复兴法》，该法暂停了反托拉斯法的实施以允许企业协调生产和工资。事实证明这是一次失败，该措施主要被企业领导者用来缩减工作时间和工资的。但是该法保障了劳工组建公会的权利，为新政中影响最深远的改革奠定基础：将民主带入职场。

这有助于工人们支持罗斯福。“罗斯福总统希望工人们加入公会”美国矿工联合会主席John Lewis说道。在产煤州，曾经长期担心加入会给自己带来不利后果的矿工们积极组织起公会来。新权利，尤其是挑战大公司特权的来之不易。1934年春季和夏季，罢工工人要求雇主承认他们的组织公会权，罢工的工人走上了托莱多，明尼阿波利斯和旧金山的街头，与警察发生激烈冲突。但在十一月中期选举投票之前，新政已成功减少了百万人的失业问题，产生了一种国家使命感。民主党在众议院增加了9席，参议院增加了10席，这是自内战以来执政党第二次扩大在国会的代表权。

中期选举的胜利为更深远改革的进行奠定基础。1935年夏季，领先的国会自由党纽约参议员罗伯特·瓦格纳（Robert Wagner）拥有推动通过《瓦格纳法案》所需的选票。第一次，工人不仅有发表言论，请愿和集会的权利；他们还可以在选举中选择自己的工会免受雇主干扰，并且联邦政府现在将对雇主进行监督。在《瓦格纳法案》通过的两年后，约有五百万工人以罢工的形式逼迫雇主遵守该新法案。最著名的一次罢工发生在密歇根州弗林特的通用汽车，从1936年开始，该厂工人举行了一次“静坐罢工”，实际占领了工厂，并最终赢得了工会的认可。正如一位通用汽车公司员工所说：“即使我们除此以外没有一件该死的事情，我们至少也有权无惧张开嘴发表言论。”

新法案

在给予组建公会权利后，罗斯福新政还通过《社会保险法》赋予工人享有社会保障的权利。在大量人失业期间，罗斯福表示政府应给予失业者保护以帮助他们对抗生活的沧桑，如在年老时失去工作陷入赤贫。

《社会保险法》也有自身的缺陷。一方面，该法案没有将家庭和农业劳工纳入保障范围，使得绝大多数非裔美国工人被排除在外，这是吉姆克劳（Jim Crow）南部的南方立法者为支持该法案而付出的代价。另一方面，该法案建立了两轨保障制度，向主要是男性养家糊口的人提供挣来的养老金。但对寡妇、残疾人和父亲没有收入来源的孩子进行更严格的，经过经济状况调查的公共援助。然而，尽管这些社会保障项目和其他新政计划现在建立在对种族和性别的假设之上，且这些假设使白人男性工人享有特权，但是也同时将联邦政府的权力触角延伸至每个城镇，剥夺了传统上地方官员对当地无可动摇的权威统治。从农田到工厂，联邦政府与穷人之间建立起足以颠覆旧经济关系的新联系。在被反对公会的钢铁大王主导政治十多年的Aliquippa, Pennsylvania，钢铁工人在罗斯福的支持下站出来游行。“美国属于我们，”标语如此写道，“组织起来！行动起来！”。

罗斯福相信新政能在其所称的新经济宪法法案的保护下，通过鼓励市民主张经济权利，部分阻止经济衰退。正如他第一次当选总统时陈述的治理目标是赋予美国人民拥有“平等共享国家财富的可能”。第二句：华尔街投机和罗斯福之前的总统未曾控制的飞涨股票市场历经了十年之久，每个人都知道这些词里蕴藏的激进意味。

那个掌权的人

尽管今天许多人认为他是个英雄，但是在当时很多人并不喜欢罗斯福。有数以百万计的人尊敬他并让人连任三届美国总统，也有数以百万的人鄙夷罗斯福。讨厌他的人称罗斯福为独裁者、资产阶级的叛徒。一些人甚至不愿意提及他的名字，用“白宫里的那个男人”代指他。

罗斯福本人并不对此感到惊讶。“这的确是本次新政中表现出来的一个问题。”1936年时他说道，此时的他刚在一次投票中被83%的共和党人认为其有独裁的政治倾向，“这就是我，人们可以选择支持我或者反对我。”罗斯福在好莱坞的麦迪逊花园广场组织了一次大型聚会。“在美国历史中，从未像今天这样如此团结起来的力量对抗一位总统候选人。”他反驳道，“他们对我的仇恨是一致的，我欢迎他们的仇恨。”三天后，罗斯福以自1820年以来最高的60%的压倒性支持率赢得大选。

罗斯福的反对者讨厌他不仅仅因为他背弃了抚养他长大的贵族阶级，也不是因为他一心想获得前所未有的行政权力，尽管以上这些都是事实。反对者讨厌他是因为他对传统政治政策做出了激进的改革突破，罗斯福新政广受欢迎，给民主党吸引了百万的新工人阶级、移民和非裔美国为其投票，并最终形成了稳固持久的联盟，推动他和他的最后一位副总统杜鲁门取得胜利。民主党由此在接下来的五十年来在国会占据主导地位，左右未来几十年的立法规划。但罗斯福政策经设计后，不仅产生赢家，也产生了输家。正如罗斯福自己所说，“经济保皇派抱怨我们试图推翻美国的制度，其实他们真正抱怨的是我们试图夺走他们的力量”。

在国家紧急状态下，国内民众充满绝望，国外独裁者兴起，罗斯福试图重建美国经济，以此来恢复经济繁荣和维护民主政治制度。当他在1932年处理经济大萧条时，他告诉民众采取“权宜之计”措施无济于事。“真正治愈经济的方法必须是杀死系统中的细菌，而不是仅仅治疗外部症状。”罗斯福说道。真正解决经济危机的方法正如罗斯福所说“从上而下”进行。如果说罗斯福因此引起仇恨，那是因为他相信这样做可以成功，新政必须以扩张政府权力取代个人自力更生的风气，这样才能增加处于经济阶梯最底层的数百万人的收入，所以现在不是限制政府权力的时候。

将近一世纪后，美国再次面对对政治体制的世纪挑战：新冠病毒疫情，新冠疫情带来的经济低迷和对民主政体的冲击。一位不受欢迎的共和党总统被认为在解决国家危机方面做得很少，已经被一次投票否决。像罗斯福一样，新任民主党总统在增选与大胆之间面临抉择。为了应对眼前的糟糕情况，美国可以继续固守近年政府的有限权力范围，期盼能出现更多类似罗斯福总统的角色帮助美国摆脱目前困境。但是绝望的时刻需要孤注一掷的措施。因此，更明智的方式是哪怕犯错，而不是无所作为。“政府可能会犯错，总统可能会犯错，但但丁告诉我们神的判决不会将残忍的人和热心的人犯下的罪恶一视同仁。”罗斯福1936年在费城（Philadelphia）接受党内总统提名时说道，“本着慈善精神的政府偶尔犯下的错误要远胜于政府始终如一的漠不关心。”

文章来源：Meg Jacobs, Desperate Times, Desperate Measures, Foreign Affairs, January\February, 2021网络链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-12-08/desperate-times-desperate-measures