《金融时报》报道：因为俄罗斯全面入侵乌克兰这样的历史性事件，欧盟彻底重写了关于防卫政策的剧本，正在积极大胆地利用最近成立的基金，向乌克兰交付价值数十亿欧元的武器。

就在俄罗斯的坦克闯进乌克兰的3天后，欧盟意识到自己也必须参战。

在一次紧急会议上，欧盟首席外交官员何塞普·博雷利向27个成员国焦急的外交部长们说明：现在是去做以前认为不可能的事情的时候了，即用欧盟共享的现金为基辅购买武器装备。 

他在一次采访中回忆说：“问题是，如果我们能够用这笔钱向莫桑比克、马里或者什么地方提供支持，那为什么我们不能为乌克兰这样做？”

他问房间里的人：“向我解释一下（不这么做的原因）？是因为我们不能提供致命武器吗？我们不提供致命武器是因为（之前）没有战争。如果有战争，乌克兰人需要致命武器，不是吗？”

欧盟官员在2022年2月27日的会议上提出了一项建议。当时新近成立的一个基金，欧洲和平基金（European Peace Facility，简称EPF）中，仅有5000万欧元可以提供给乌克兰。

博雷利摇了摇头，嘲笑道：“5000万？我在谈论一场战争！”

他反驳道：“先来5亿欧元，这是不够的，但先把5亿通过了。”

次日，此前因现金补贴法国奶农和波兰高速公路而闻名的欧盟，正在向乌克兰输送由EPF资助的武器，帮助乌克兰抵抗俄罗斯发动的侵略战争。

欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩称这是“一个分水岭”。而欧洲理事会主席夏尔·米歇尔说：“这表明欧洲有真正的影响力和力量，为和平服务，为我们的价值观服务。” 

译注：欧洲理事会是由欧盟27个成员国的国家元首或行政首长，与欧洲联盟委员会主席共同参加的首脑会议。它并非欧盟的最高决策机构，主要功能在于制定欧洲统合方针与定调欧盟的共同外交与安全政策。担任国家元首角色的欧洲理事会主席由成员国首脑根据各国的选举结果协商产生，任期两年半，可以连任一次。欧洲理事会与欧盟理事会不同，后者是欧洲联盟事实上的上议院，与欧洲议会同为欧盟的主要决策机构。与民选的欧洲议会不同，欧盟理事会是欧盟成员国的政府间议事机构，各国的理事基于本国政府的立场发表意见。

他们的话已经过时了。

最初的5亿欧元已经膨胀到了31亿欧元，资助了至少325辆坦克、36架武装直升机和200多部多管火箭炮系统。由于EPF并不涵盖100%的费用，所以具有乘数效应。

欧盟官员说：已经收到了价值超过69亿欧元、军援乌克兰的财务报销请求。更多的现金将被分配给EPF，以维持对乌支持，这使欧盟成为继美国之后对乌克兰最大的军事援助方。

俄罗斯对乌克兰的侵略战争，在12个月的时间里改写了欧洲的国防政策。二三十年来，欧盟通过贸易、投资和外交与俄罗斯接触，期待这样会阻止克里姆林宫再威胁欧洲大陆的安全。这种想法已被证明为一个天大的错误。

在长达一代人时间里，欧盟各国政府单边削减国防开支的做法，已被前所未有的重新武装热潮所取代；并且自冷战结束以来，美国在欧洲的驻军和武器撤出已被突然逆转。

但是没有任何一个决定，比EPF的举动更能概括欧洲对其新面对的现实的调整和适应。

根据欧盟的创始条约，使用欧盟的资金购买武器是被禁止的。欧盟的三个成员在宪法上是中立国（奥地利、爱尔兰和马耳他）。参与军事冲突，长期以来一直是布鲁塞尔的一条红线，欧盟此前一直认为：进口关税和卫生监管是其外交政策武库中最锋利的大棒。

提供旨在杀死俄军士兵的武器这一想法，被认为是可笑的。因为俄罗斯是一个拥有核武器的对手，而欧盟几十年来一直试图与之交好。

爱沙尼亚国防部常务秘书库斯提·萨尔姆（Kusti Salm）说：“这是不可想象的。人们甚至害怕谈论这一话题，让人感觉到，这是来自……欧盟的致命援助？这是房间里的一头大象，没有人谈论它。”

他补充说：“与我们战前的情况相比，武装乌克兰的决定绝对是一个奇迹。我认为这是一个成功，我们需要再接再厉。”

当欧盟外交和安全政策高级代表博雷利开始给各成员国打电话，提出开始为乌克兰购买武器的想法时，他遇到了难以置信的反应。

他回忆说：“（我打电话说）听着，你同意动用欧洲和平基金的资金来武装乌克兰吗？接着是一阵沉默。”

但博雷利说，他知道这是一个突破性的时刻，并补充说：“这个禁忌被打破了。”

EPF成立仅11个月，是一个规模57亿欧元的基金，旨在向需要安全支持的第三国提供非致命装备。在2021年12月，EPF向格鲁吉亚、马里、摩尔多瓦和乌克兰发送了医疗和工程设备。然而，即使是这些卡车、头盔和急救包物资，也遭到了欧洲议会左翼成员的强烈谴责，他们认为这超出了欧盟的权限。

但2月24日的入侵事件改变了一切。

欧洲对外事务部副秘书长查尔斯·弗里斯（Charles Fries）说：“由于战争，一开始出现了瘫痪。”

他出席了最初的会议，因为欧盟官员们试图制定如何应对的措施，“我们利用这种瘫痪的气氛来说服各成员国，他们必须就第一批5亿欧元的资金做出决定。我们在三个小时内决定了这一点。”

针对博雷利提议的反对意见，主要来自两个方面。首先：军援乌克兰是条约所禁止的；第二，欧洲议会将永远不会投票批准。

博雷利反驳了这两点。EPF作为成员国直接提供资金的基金，位于欧盟正式预算之外。因此，他说，这一事实超出了条约的法律范围。至于议会，他本人作为议会的前主席，议会对他们的钱又有什么权限？

联盟所有成员都向基金缴费，其额度基于经济规模。之后，一些成员国要求偿还他们所支付的费用。奥地利、爱尔兰和马耳他这些中立国也在缴费，但自2月起，它们所缴纳的现金被限定为非致命类别的物资。

EPF对乌克兰的援助，是由位于布鲁塞尔的欧盟委员会大楼内一个结算中心（clearing house）精心安排的。

这个办公室会收到乌克兰军队的请求，详细列出乌克兰军队急需的设备清单。然后结算中心向所有成员国发出请求，以确保那些拥有特定物资装备的国家能将其运送到乌克兰。

这种集中化的制度安排，有助于避免出现成员国输送出基辅不需要的武器，并因此获得报销的情况。

查尔斯·弗里斯说：“我们检查装备是否符合乌克兰表明过的需求。其次，我们检查装备是否已经交付，是否到达了乌克兰……之后，我们根据其价值报销。”

定价是复杂的。博雷利说：“你必须确定，一辆T-72坦克的价格是多少”。

他指的是许多欧盟东部成员国根据EPF向乌克兰提供的苏制坦克。对于像坦克这样的武器，博雷利的团队从设备的制造年份到里程表上的公里数都要进行检查。

他补充说：“我们必须讨价还价，看看我们不得不支付多少钱。”

大多数官员承认：使用EPF武装乌克兰，最重要的特点不是由EPF直接提供的资金，而是EPF在支持乌克兰战争的同时，在整个欧盟建立的集体安全保护伞。

博雷利本人将其比作“种子资金”，即初创企业在吸引体量更大的投资者或产生自由现金流之前的初始资金。

博雷利说：“在EPF资金流向乌克兰之后，波兰、波罗的海和其他国家立即开始提供双边支持。因为一旦规则被打破，他们就发现‘好吧，我也可以这样做’。”

因此，根据基尔研究所（Kiel Institute）的数据，欧盟国家以双边方式和通过EPF向乌克兰提供的军事支持总额为143亿欧元，另外还提供了410亿欧元的财政和人道主义援助。

卡内基国际和平基金会欧洲部分的高级研究员理查德·扬斯说：“有很多不同的事情发生在不同层面上，而EPF作为其中一个层面的举措，适合于这个更宏大的背景。EPF是一个象征，使其他国家有勇气参与进来并提供军事援助，因为他们觉得有整个欧洲的保护。”

展示实力

欧盟与其自身安全的关系有着曲折的历史。就如何最好地集中成员国军事资产达成一致的反复努力，往往以失败或无效的妥协告终。

法国是欧盟唯一拥有核武器的国家，也是联合国安理会常任理事国。近年来，法国试图打造一种更加自力更生的欧盟防务政策。

而波兰和荷兰等更多的奉行大西洋主义的成员国（注，大西洋主义是指西欧和美国加拿大，在政治、经济、军事防卫等议题上互相合作的一种国际关系哲学），拒绝了欧洲任何挑战北约霸主的行动。北约是美国领导的军事联盟。

取代这一切的是欧盟的一种根深蒂固的信念，即欧盟诞生于二战之后，主要是一个旨在促进欧洲国家之间和平合作的贸易机构，欧洲国家不应卷入冲突，更不应卷入非成员国之间的冲突。

欧盟最接近宪法的《里斯本条约》第41.2条规定，“涉及军事或国防的行动所产生的支出”，不得计入欧盟的联合预算。

但自从俄罗斯入侵以来，欧盟采取了一种新的姿态。除了为武器运送提供资金外，EPF还包括在波兰和德国的营地训练大约3万名乌克兰士兵，这也是欧盟首次在一场冲突中训练一方军队。

它还开始为成员国之间的武器联合采购提供资金。欧盟去年达成的国防和安全政策，要求“快速部署”5000人的部队，并组建新的网络和空间防御资产。

扬斯指出，这种做法与西方国家普遍越来越不愿意参与实际冲突的转变相悖。最能说明这一趋势的是2021年，西方军队灾难性地从阿富汗撤离，以及对叙利亚和利比亚战争施加影响的努力减弱。

杨斯说：“如果我们回顾一下去年2月之前的一段时间，就会发现，在冲突局势中，西方国家介入方式的趋势是小心谨慎，淡化冲突。”

但俄乌战争这场自1945年以来欧洲大陆上的首次征服战争，发生在一个与四个欧盟国家接壤的国家，是不可能被忽视的。

博雷利说：“欧盟没有人在煽动战争。我们是一个和平的机构。但是从一开始，从我担任这个职位开始，我就说过，我的职责是外交和安全政策。”

博雷利说，俄罗斯的入侵向欧盟明确表明，“你必须展示实力，必须反击”。

他解释说：“欧盟建立在拒绝权力观念的基础上。我们不制造战争。我们甚至没有强迫（国家加入）。我们只是和你做交易。我们宣扬我们的理念，和你做交易。”

“现在……我们训练士兵并武装他们，”博雷利补充道，并指出唯一剩下的出路就是积极参与。

在如此短的时间内，政策的巨大转变并非没有阻力和挫折。

匈牙利与俄罗斯的关系，比欧盟大多数国家都要密切，而且与乌克兰在对待其匈牙利少数民族问题上历来不和。匈牙利最初反对在战争中使用EPF。

但匈牙利最终让步了，因为担心自己会成为唯一持反对意见的成员国。匈牙利还同意向EPF缴纳会费，条件是运往乌克兰的武器不得经过或飞越其领土。

一些欧盟外交官也曾私下质疑，为战争提供武器是否符合欧洲应急基金所宣称的“维护和平，防止冲突”的使命，以及对乌克兰的关注是否意味着其他需要支持的国家被忽视了。

博雷利在向乌克兰提供武器的决定宣布几小时后告诉记者，欧洲应急基金可以为乌克兰提供“战斗机”，就连最亲乌克兰的成员国官员都感到震惊。

一年过去了，这一举措仍被视为过于激进，可能引发俄罗斯方面的升级反应。

对欧盟各国团结度的测试

欧盟面临的挑战是，它还需要在这场没有结束迹象的战争中继续支持乌克兰多久。俄罗斯和乌克兰都认为，他们可以获得更多的领土，他们没有表现出立即进行和平谈判的意愿。

与此同时，欧洲官员警告称，欧洲大陆的国防工业“处于压力之下”，武器工厂正在全力运转以满足战争的需求。今年1月，俄罗斯每天发射的炮弹数量是乌克兰的四倍。

欧盟成员国已同意将和平基金的规模扩大一倍，以保持武器供应，一些国家正在推动更多由这项基金资助的关键物资的联合采购，如火炮弹药。

不管资金如何流动，欧盟在武装乌克兰问题上的转变最不可磨灭的影响，将是欧盟未来与俄罗斯的关系，以及它对威胁其经济或领土完整的其他国家的态度。

扬斯说：“(欧盟的)安全逻辑，多年来的战略逻辑，是努力帮助加强俄罗斯，使俄罗斯更加稳定和成功，并努力在建立欧洲秩序的方式上包容俄罗斯，至少在某种程度上做到包容。现在这种情况已经发生了根本改变，这将成为更持久的政治遗产的一部分。”

整个欧盟都感受到了战争带来的经济逆风，许多人想知道，这种支持还能维持多久。能源价格居高不下，导致许多国家面临生活成本危机。

尽管公开表示要团结一致，但欧盟官员私下里不断强调，在他们寻求就联合应对措施达成一致之际，保持团结是最紧迫的任务。尽管民调显示，欧洲社会仍支持支持乌克兰，但各国政府意识到，继续对基辅提供军事支持，将让纳税人付出越来越高的代价。

但正如北约秘书长延斯•斯托尔滕贝格上周所言：西方“需要加大对乌克兰的支持，因为如果(普京)总统在乌克兰获胜，对乌克兰人来说将是一场悲剧，对我们所有人来说都很危险”。

就目前而言，EPF及其为战争武器提供资金的能力，似乎已成为常态。

博雷利说：“它现在将永远存在。这就像欧盟结构基金一样。”

他指的是欧盟长期以来为较贫穷国家提供的财政支持，以改善它们刚加入欧盟时经济状况的资金。

他补充道：“这是一种现成的工具，而且还会不断发展。现在，如果我们需要支持另一支军队，就没有那么多限制了。”

许多欧洲官员认为，EPF对乌克兰的支持显得尤为重要，它让批评者感到惊讶，因为欧盟一贯奉行安全第一方针，且其长期以来以推诿扯皮、内部争吵和拖延行动而闻名。

爱沙尼亚的萨尔姆说：“提前拿出资金显示了欧盟的战略领导力，其试图引领变革、推动叙事，而不仅仅是被事件推着走。这是欧盟的一个全新时代。”