美国财政部副部长沃利·阿德耶莫日前在《外交事务》杂志上撰文，介绍了美国如何使用制裁，阻止俄罗斯的战争机器并加强国际经济秩序。可视为美国制裁工具箱的前世今生，策略、方法与思维的深入讲解。

沃利·阿德耶莫（1981年5月20日- ）是尼日利亚裔美国政府官员，他在奥巴马政府期间还曾于2015至2016年担任负责国际经济的国家安全副顾问和国家经济委员会副主任。United States Department of the Treasury, CC BY-SA 4.0 via Wikimedia Commons

今年2月27日星期日上午，美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）与一群包括我在内的高级财政官员们挤在一个安全屋内，讨论一系列针对俄罗斯的特别经济和金融措施。

三天前，俄罗斯入侵了乌克兰，这是对国际法赤裸裸的暴力侵犯。在拜登总统的指示下，财政部已经对一些俄罗斯最大的银行实施了全面封锁制裁；在俄罗斯范围内对敏感技术实施了出口管制；制裁了一些俄罗斯精英；并明确指出任何俄罗斯金融服务公司都可能成为进一步制裁的目标。

但为了应对俄罗斯日益增长的侵略行径，拜登呼吁我们采取进一步措施，切断克里姆林宫进行非法战争所需的资源供给。

在周日会议之前的那个周末，我们与美国在亚洲和欧洲的盟国以及国务院、国家安全委员会和遍及整个美国政府的同事们合作，制定了一系列新的行动，包括：

• 冻结俄罗斯中央银行的资产；
• 建立一个国际工作队，在世界各地追查和冻结俄罗斯的资产；
• 将俄罗斯的主要金融机构从全球SWIFT报文系统中移除

其中许多步骤的规模和范围都是无与伦比的，但最重要的是这个国际联盟在这些行动背后凝聚的速度。在俄罗斯自克里米亚之后再次入侵乌克兰的三周之内，30多个伙伴国家，其中包括澳大利亚、新加坡、韩国、台湾以及欧盟和七国集团的成员，与美国一起对抗俄罗斯的侵略。

这么多国家支持这些制裁是有原因的。我们今天的国际经济体系，反映了美国及其盟国在二战后共同建立的基于规则的金融架构，目的是促进和平、繁荣和经济一体化。这一体系的设计是为了使这些目标相辅相成，使参与国能够防止违反这一体系原则的国家获得不法利益。

美国财政部阻止克里姆林宫发动、并在后来使克里姆林宫更难继续这场战争的努力，取决于美国及其盟友和伙伴利用自身在这一体系里中心地位的能力。这个制裁联盟包括世界上主要可兑换货币的发行国，世界上绝大多数关键的金融中心，以及一半以上的全球经济总量，这并不是偶然。

这些制裁努力正在取得成功。乌克兰人民的勇敢和决心，在美国及其盟友和伙伴提供的数百亿美元的安全和经济援助的帮助下，在乌克兰对俄罗斯的英勇防御中，起到了至关重要的作用。

但经济制裁也发挥了关键的支持作用。在过去的十个月里，华盛顿及其盟友和伙伴拒止了俄罗斯主要金融机构进入最根本的基础设施，这些基础设施为全球金融体系提供了根本动力，此外，还切断了俄罗斯与现代经济体生产所需的进口和先进技术的联系渠道。

多边主义对这些经济制裁措施的有效性起到了决定性作用。在美国因2014年俄罗斯入侵克里米亚而对其实施制裁后，莫斯科花费了8年时间的努力，缩减自身在美国金融体系中的风险，希望使俄罗斯经济免受美国未来进一步制裁的影响。

尽管俄罗斯能够减少对美国和美元的风险敞口，但它还是无法避开国际经济体系，也逃不开构成这一体系核心的其他主要国家的可自由兑换货币。这使莫斯科深感自身脆弱。

除了全球金融基础设施外，生产某些关键商品的企业，比如半导体和其他先进技术，主要分布在七国集团、欧盟和其他加入美国政策阵营的经济体。因此，这一联盟的制裁和限制对克里姆林宫的打击更大。俄罗斯现在面临着未来几年甚至几十年的经济衰退。

外国公司大规模撤离俄国，大大降低了俄罗斯的经济基础。如果不能获得这些关键的进口产品，俄罗斯将看到其制造业的萎缩。一项外部分析预测：从长远来看，俄罗斯的经济规模可能相比战前水平收缩30%到50%。最重要的是：这些行动将削弱俄罗斯的军事工业综合体，削弱其投射力量的能力。

这些制行动的经验教训是：制裁的威力不在于美国金融体系的规模或美元的全球使用，而在于整个国际经济体系的影响力和韧性。这种国际性的协调反应非但没有破坏这一体系，反而强调了其力量、价值和重要程度。

从研究到实践

在过去的80年里，美国的制裁政策已经发生了巨大的变化。

1940年，当阿道夫·希特勒的纳粹德国入侵丹麦和挪威时，美国财政部冻结了这两个北欧国家在美国的资产。在接下来的一年里，美国还冻结了德国所入侵的其他国家的资产。但与今天的制裁不同，这些行动只是为了防止这些资产落入纳粹政权的手中：在美国后来正式参战之前，财政部并没有更全面地禁止与德国的贸易或金融交易。

在20世纪，美国越来越多地将经济制裁作为外交政策的一个核心工具，而不仅仅是作为一种支持性措施。例如从20世纪40年代末开始，美国对苏联和苏联势力范围内的国家实施了一系列的制裁和出口管制，并在20世纪80年代对南非白人政权的种族隔离政策进行了制裁。

2001年“911”袭击事件发生后，华盛顿进一步将其制裁政策现代化。2004年，政府成立了财政部下的恐怖主义和金融情报办公室，以协调财政部的制裁和情报活动。这进一步使政府能够使用复杂的制裁策略来对付恐怖分子和其他非国家行为体级别的对手，以及庇护着他们的国家。

不仅仅是恐怖袭击要求改变美国的制裁政策。在过去的20年里，国际金融体系的规模和重要性都在增长，需要一个更复杂的制裁机构。从2001年到2021年，全球各国的境外资产占其国内生产总值的比例几乎翻了一番。而从2011年到2021年，全球15岁以上的居民在银行或移动货币服务提供商那里开设账户的比例从50%跃升至76%。

同时，加密货币和去中心化金融的扩张，创造了在传统体系之外持有和转移财富的新方法，使国家、人民和组织能够以其他方法洗白非法收入。这种演变创造了新的方法，试图超越制裁的波及范围，在使用经济措施来追究无赖行为者方面，提高了政府的责任风险。

鉴于这些变化，在2021年春天，耶伦要求我与财政部和国务院的同事们合作，对美国执行制裁的机构、战略和实施的演变情况进行全面审查，这是自2001年“911”袭击以来的首次此类研究。去年10月，我们公布了这项研究的结果，即：2021年财政部制裁审查。

在许多重要的发现中，审查报告表明：制裁在与盟友和伙伴协调时最为有效，因为协调可以促进外交工作，而且多边制裁更难逃避。审查报告的结论是：制裁应与明确阐述的外交政策战略相联系，而外交政策战略又与具体目标相联系。审查还确定：美国的制裁应包括对其预期影响的详细经济分析，包括附带影响。

今天，这些结论可能听起来很明显。但过去的制裁并不总是很好的对照基准。

总的来说，从2000年到2021年，美国的制裁措施数量增长了900%以上，因为其中有些制裁的设计比其他的更为仔细，所以美国的制裁项目数量只增加了2.5倍以上。

我们的审查发现：更细化的分析将使制裁官员能够更好地锁定制裁措施，以实现更细微的目标，同时最大限度地减少意外影响。

审查结束后不到一个月，美国政府的情报显示：俄罗斯开始计划对乌克兰的潜在入侵。我们当时刚好完成了我们的工作，这是很偶然的。拜登在公开和私下的声明中明确表示，如果俄罗斯真的入侵，制裁将是美国的核心反应。

为了确保我们做好准备，拜登总统责成财长耶伦制定一项制裁战略，以最大限度地提高对俄罗斯经济施加的成本，同时将美国、盟友和合作伙伴以及更大范围上的全球经济影响降到最低。

对俄罗斯的回应

2022年2月24日，俄罗斯开始对乌克兰进行全面入侵。从一开始制定一个既有效又适当的反应，很明显会是一个挑战。尽管克里姆林宫的暴行需要一个强有力的反应，但俄罗斯经济的规模和全球经济一体化使得它很难被施加巨大的代价，尤其是在不对全球经济造成多方面损害的情况下。

俄罗斯是世界上人口最多的国家之一，它在全球能源市场中具有核心作用。为了利用经济工具损害俄罗斯的战争努力，美国需要吸收制裁审查中的经验教训，而且必须迅速这样做。

这首先是一个教训，即制裁应该与明确的外交政策战略相联系，并与独立的目标相联系。在这种情况下，首要目标很明确：削弱普京发动非法战争的能力。

为此，美国使用了一套创新的和全面的制裁和出口管制措施，使俄罗斯无法获得进行侵略和投射军力所需的收入和资源，包括削弱其军事工业综合体。美国及其盟国还进行了大量的外交接触，并向乌克兰提供了丰富的军事和经济支持，总额达数百亿美元，拜登政府已向国会申请额外的380亿美元以提供进一步的援助。

这些目标反映了这样一个事实：仅靠制裁不太可能完全阻止普京的入侵。但它们使普京继续其战争的难度大大增加，并极大地降低了他在战场上的成功机会。

思考这一战略的一种方式是：对俄罗斯发动战争的能力进行一系列有针对性的、外科手术式的打击，它应该使美国能够对俄罗斯产生重大的影响，即挫败莫斯科入侵和支撑其经济的能力，同时限制对全球经济的附带影响，特别是对美国盟友和发展中经济体的影响。

我们决定针对俄罗斯经济的三个要素：金融系统、精英和军事工业综合体。

• 为了打击金融系统，我们制裁了俄罗斯的主要金融机构，冻结了其中央银行储备，并在入侵后的几天内切断了许多银行与SWIFT报文系统的联系；
• 为了打击支持俄罗斯政府并充当其代理人和工具的精英和寡头网络，我们成立了一个国际工作组，即：俄罗斯精英、代理人和寡头（the Russian Elites, Proxies, and Oligarchs，缩写为REPO）工作组，由来自八个国家和欧盟委员会的代表组成，以确认并扣押他们在世界各地管辖区的资产。这一努力将阻止俄罗斯寡头获得他们可以用来支持普京政权的资源；
• 为了打击俄罗斯的军事工业综合体和关键的供应链，我们实施了出口管制和其他限制措施，使俄罗斯无法获得维持其战争机器运作所需的进口产品，迫使俄罗斯军队不断转向过时和不太可靠的武器。

为了使这一有针对性的战略发挥作用，财政部必须与全球盟友和伙伴联盟密切合作，这与制裁审查的结论是一致的。从一开始，拜登和耶伦就将多边主义作为我们应对俄罗斯的外交政策基础，并承诺重建美国联盟和恢复对美国全球角色的信任。

在拜登的指导下，我们在战争前很久就开始建立我们的联盟，与我们在制裁审查期间咨询过的许多盟友和伙伴联系。11月，美国情报界迅速与美国在欧洲的盟友和伙伴分享了俄罗斯可能入侵的情报，并开始为应对措施奠定基础。尽管到2022年2月，并非每项决定都已敲定，但美国及其盟友和伙伴已制定了一套彻底的初步行动方案。

这个联盟的组成对其效力至关重要。从金融角度来看，它包括世界上主要的可自由兑换货币的发行国。这些货币构成了全球银行和支付系统的连接器，使高效和低风险的跨境金融和贸易成为可能。

俄罗斯需要用这些货币进行交易，这解释了为什么金融制裁如此有效，以及为什么尽管俄罗斯尽了最大努力，仍无法逃脱制裁的影响。

例如，截至2019年，俄罗斯87%的外汇交易是以美元计价的。同时，欧盟是俄罗斯最大的贸易伙伴，这使得欧盟在经济上孤立俄罗斯的行动非常有力。由于这个联盟包括日本、韩国和台湾，它们构成了世界上最重要的关键先进技术的生产者，以及美国，而美国的出口管制已经成功地切断了俄罗斯获得半导体等关键进口产品的途径，并在此过程中严重削弱了其军事力量。

就单边制裁所涉及的风险而言，美国对俄罗斯反应的经验教训是：与七国集团以及整个欧洲和亚洲的盟友和伙伴一起行动，是减少风险的最佳方式。

新的游戏规则

华盛顿及其盟友和伙伴在执行这一战略方面一直在创新。例如，为了不让俄罗斯获得资助入侵的财政资源，联盟阻止了俄罗斯的主权财富基金和中央银行储备。这一举措非常有效。在过去的8年里，俄罗斯已经积累了6300亿美元的主权财富和中央银行资产，以保护其经济免受潜在制裁的影响。联盟的行动使这一战备库存的大部分资金无法使用，削弱了俄罗斯先发制人行动的效果。

对俄制裁联盟还在寻求一种新颖的方法来限制普京从俄罗斯石油出口中获得的收入，而不使这些石油退出市场：欧盟、七国集团和澳大利亚本月早些时候实施的价格上限政策。

价格上限的设计是为了克服一个看似两难的局面。自冲突开始以来，美国及其盟友有目的地精心设计了我们的制裁措施，即使美国和其他一些国家的政府禁止这些商品进口到他们自己的国家，也允许俄罗斯的石油和天然气出口进入全球市场。

这样做自有其理由。

由于克里姆林宫的侵略行为在很大程度上造成了能源价格的上涨，美国和世界各地的消费者和企业已经面临压力，这些政府不想再增加负担。但这意味着俄罗斯继续从其能源出口，特别是石油出口中获得巨大利润。俄罗斯一度获得过每桶100美元以上的价格。在夏季，它收到的价格比前一年每桶高出60%，这意味着尽管俄罗斯的出口量下降，但它还是赚了更多的钱。

一方面要限制俄罗斯的收入，另一方面要继续允许其石油进入市场，那么使用传统的制裁策略，这两个目标之间的矛盾将是难以解决的。

但是，价格上限政策通过一种新的方法来平衡这些目标：将切断俄罗斯石油海运与保险、贸易融资和航运等关键服务的制裁，与对以特定价格或低于特定价格出售石油的豁免相结合。与其说是直接禁止，不如说价格上限制裁实质上为俄罗斯石油创造了两个市场：在其中一个市场上，即达到或低于某一价格的市场内，俄罗斯的石油出口继续流动，并受益于上述关键服务。

而另一个市场，即超过这一价格的市场价市场，俄罗斯石油的外运只能使用替代供应商的服务，这些服务可能更昂贵，并且更不可靠。它将俄罗斯石油的折扣制度化，为正式加入联盟的买家设定了一个上限，并为联盟外的买家提供了更大的筹码来谈判更低的价格，即使他们没有正式采用这一政策。

全球所有的石油净进口国和石油消费者都将从较低的油价中受益，而克里姆林宫则获得较少的收入。作为一个额外的好处，最需要这种廉价石油的中低收入国家可能是价格上限政策的主要受益者。

除了其创造性，价格上限政策还体现了美国在制裁中注入严格经济分析的努力，这是审查的第三个关键结论。

除了我们与国务院的传统合作外，财政部的制裁专家、经济学家和金融市场专家团队在能源部的协调下，与财政部和欧盟委员会其他部门以及七国集团的经济分析师密切合作，完善了对海运服务禁令价格影响的评估；根据历史定价模型校准上限本身的公允价格；并根据俄罗斯的石油产量、设备和其他变量评估俄罗斯的潜在反应。

这种部署制裁的新方式，即分割俄罗斯石油市场而不是完全禁止，需要在分析方法上进行相应的创新。在这一经验的基础上，财政部目前正在招聘一名首席制裁经济学家，他将帮助发展一个成熟的单位和相应的分析能力，以提高美国在其他情况下进行这种详细经济分析的能力。

破坏为俄罗斯军工企业提供原料的关键供应链，也构成了制裁政策的一个巨大变化。美国仍然高度关注如何终结俄罗斯的战争及其在乌克兰的残暴行为。简单地说，其目的是挫败俄罗斯利用资金来制造其想要的武器的能力。

但是，财政部与国防部和商务部，以及美国的盟友，并没有专注于施加纯粹的经济痛苦，而是利用制裁和出口管制来对付俄罗斯进行战争所需的具体技术和投入。这包括诸如半导体、晶体管和软件等项目，这些项目只有在俄罗斯境外才能生产，而且在许多情况下只有美国及其盟友才能生产。

美国国家情报局局长办公室估计：华盛顿及其合作伙伴的措施，已经降低了俄罗斯更换6000多件军事装备的能力，迫使关键的国防工业设施停止生产，并导致坦克、飞机和潜艇的关键部件的短缺。全世界正在战场上看到这些短缺造成的结果，乌克兰顽强的战士迫使俄罗斯迅速耗尽其现代武器供应，转而使用过时的、苏联时代的装备或从朝鲜和伊朗采购低质量的替代品。

这些方法共同构成了一个定制战略，使俄罗斯无法获得支付其战争账单所需的收入，切断了俄罗斯用于支撑其摇摇欲坠经济的资源，并降低了其军事能力。这些制裁行动的设计和实施都需要技术专长的官员和精心的外交协调。这些行动背后的国家将不得不继续合作，特别是防止俄罗斯绕开各种限制。但这些经济措施已经在削弱俄罗斯投射力量的能力，并将在未来几十年内持续影响国际经济政策。

前进的道路

当我们开始利用我们所有的经济和金融工具追究俄罗斯的责任时，我们遭到了一些人的批评，认为我们的行动有可能使全球金融体系解体。在这场冲突进行了十个月之后，我们可以有把握地得出相反的结论。

这些制裁非但没有在美国和其盟友之间造成隔阂，反而为我们在面对俄罗斯的侵略时的团结提供了最有力的声明。它们表明：华盛顿及其伙伴愿意捍卫国际经济体系的核心原则，包括自决、领土主权和自由开放的经济交流。即使这可能使他们自身的经济付出代价，这代表了对国际经济秩序的未来的实际投资。

联盟对俄罗斯入侵的反应既反映了我们制裁审查的结论，也反映了国际经济体系设计的特定要素：从美元的作用，到促进其内部支付的银行网络，再到支持参与者之间实际经济交流的服务商的地理位置，这些都令国际经济体系提供的好处成为可能。

这些特点也是使反击伤害国际经济体系利益的行为变得如此有力的原因。自始至终支撑着联盟行动的多边协调，从战略层面到战术和执行层面的协调，在面对一代人以来最大的威胁时，加强了这个体系。

这些都不意味着国际经济体系不需要更新。这个体系在进一步适应21世纪时，将需新的投资。美国及其盟友应该使构成这一体系骨干的国际机构现代化，如多边开发银行；完成135个国家去年秋天在经济合作与发展组织达成的全球最低税的国际协议；并更新国际支付基础设施，使其更快、更便宜、更包容。

这些变革行动将有助于确保国际经济体系继续推动全球繁荣，确保这个体系不辜负其创建时所蕴含的价值观，并确保在恶意行为者被拒绝进入时，这个体系仍然足够强大。

当然，还有更多的工作要做。但毫无疑问，美国及其盟友所取得的成就是历史性的，而且令人振奋。这个联盟不仅要求俄罗斯对其不道德的战争负责；而且以多边方式追责，显示了投资国际经济体系的持久力量和重要性。

在俄罗斯发动残酷的战争时，我们将继续专注于追究其责任，并将继续支持乌克兰，只要乌克兰需要。多年或几十年后，俄罗斯的入侵和由此产生的集体反应，将被视为国际经济体系在面临巨大挑战时巩固自身重要作用的时刻。